拉萨墨竹工卡县农村养老保险的现状与对策

严海玲

摘 要：当今中国是一个农业大国并且已经进入老龄化社会，老龄化问题带来的就是养老问题，如何建立和完善养老保险体系，值得我们思考。对拉萨墨竹工卡县农村养老保险存在的问题及其深层次原因进行分析，并提出相应的对策与建议。

关键词：墨竹工卡县；农村；养老保险；问题；对策

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0086-03

墨竹工卡县位于西藏自治区中部、拉萨河中上游、米拉山西侧。总面积5 512平方千米，全县总人口41 850人，其中农业人口39 203人，下辖1个镇，15个乡，149个村民委员会。 墨竹工卡县从1998年开展农村养老保险试点工作，已初步建立了农村社会养老保险，截至2012年12月，全县15个乡镇全部开展了农村养老保险工作，参保人数达5 176人占全县人口的12.3%，基金积累总额达5 143万元。

一、拉萨墨竹工卡县养老保险存在的问题

（一）传统养老观念根深蒂固

该县是一个农业县，95%以上是农村人口，他们的思想就是传统的认为：当自己年老之时由自己的儿女赡养（养儿防老）。社会养老保险周期长，他们怕政策有变，怕到时候兑现不了，很多人对养老保险的保障作用认识不清，怕上当受骗。

（二）经济发展水平不高，农村居民投保能力有限

由于西藏地区农村之间发展不平衡，个人之间收入差距大。多数人收入水平仍然偏低，据墨竹工卡县统计局抽样调查资料，2008—2012年该县农村居民人均纯收入由过去的1 577元增加到2 253元，增加22.8%，年均递增4.4%。扣除物价因素，年均实际增长4.7%，农村人均收入水平与拉萨市城关区比差距很大。收入与支出相抵之后，所剩无几，可见个人投保能力较弱。

（三）养老保险工作不到位及其管理体制不顺畅

该县养老保险工作主要依靠当地政府的劳动与社会保障局进行宣传，但是他们缺乏一定的制度依据来实施养老保险工作的落实，养老保险规章制度中存在一些漏洞。例如，该县某些政府部门甚至认为农村养老保险是增加农民负担，将养老保险列入减轻农民负担的措施之一而要求停办，导致农村养老保险制度陷入徘徊局面，从而造成各个方面的界定模糊。另外，“民政不管，社保不接”，这个问题突出，2008年机构改革至今，该区多数地县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方管理工作断档。

（四）养老保险覆盖面窄和投入资金太少及其资金发放不到位

据调查了解墨竹工卡县参加农村养老保险的只有5 176人，占全县人口的12.3%。从参保对象看，主要是村干部、乡镇企业职工、民办教师及部分农业人口、大部分农业人口均未参加养老保险，基金共济性较差，抗风险能力较低。另外每年投入养老保险的资金较少，2012年该县财政收入5.73亿元，用于农村居民养老保险投入资金133万元，比2007年增长3.54%，但在发放过程中存在一些问题，比如，资金落实存在资金不到位或者经办人员欺瞒谎报现象时有发生，没有做到养老保险资金的完全发放。

二、拉萨墨竹工卡县农村养老保险存在问题的原因分析

（一）经济发展水平不高

农业是该县的第一产业，经济效应没有其他产业那么显著，经济的发展需要土地，而土地的征用来自于对集体土地的征用。以拉萨市城关区2012经济发展数据与该县2012年上半年数据比较可以发现：该县第一产业增加值完成1 055.92万元，与去年持平；第二产业达到1 844.08万元，比去年同期增长13.68%；第三产业达到2 800万元，比去年同期增长18.74%。而拉萨市城关区经济一直保持着良好的发展态势，2012年上半年，城关区乡镇企业实现总产值738.25万元，完成年度计划的41.01%；乡镇企业收入达720.79万元，同比增长了10.35%；多种经营收入实现5 688.35万元，完成年度计划的56.88%；实现税收42.98万元，同比增长11.6%；利税总额188.61万元，同比增长55.01%。根据以上数据可以看出，虽然墨竹工卡县2012年经济有所发展，但是与同一地域（拉萨城关区）经济比较还是有一定差距。

（二）养老保险工作执行中缺少专业法律支持

国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。但实际上，这项农村社会保险法律在保障农村居民基本养老权益，保持农村社会稳定方面并没有发挥其应有的作用。其次，缺乏相关的法律法规进行有效规范，现行的社会保障法规政策中至今没有一部综合的关于养老保险的专门法律，全国立法中对养老保险的规定也很少且很笼统。《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》颁布后的一系列全国性养老保险立法中，在适用范围上大多未对保障对象作明确列举，缺乏可操作性。

（三）保障水平偏低

自1998年该县开展农村养老保险以来，到2012年底，全县有近5 000人参加了农村社会养老保险，十年间共累计收入保险基金3 000余万元，2012年向近5 000参保人发放了近300万元养老金，人均60元。按此计算，月均养老金仅为5元。 不禁试问，这样的保障水平如何满足农村老年人的基本养老生活需要？如何达到保障农村老年人基本生活的目的？

三、建立拉萨墨竹工卡县农村养老保险体系应遵循的基本原则

（一）自我保障为主，集体调剂为辅，国家给予政策扶持原则

正因为农村养老保险以自我保障为主，依靠自己家庭力量进行养老保障，但是不排除困难家庭的养老能力，光靠自己难以养老，这就必须依靠集体救助，和国家予以政策上的优惠，鼓励人人参保，降低参保门槛。

（二）政府组织与农民自愿相结合原则

农村社会养老保险就其性质而言属于社会保险范畴。强制性是社会保险的最基本的属性。而从中国农村现实情况看，由于经济发展不平衡，农民收入不稳定，中国的一些贫困地区尚不具备开展农村社会养老保险工作的条件，因此在全国统一强制实施不符合中国国情。政府组织引导体现政府行为，主要是做好组织发动和宣传群众的工作，而不是靠强迫命令。群众自愿就是在政府的组织宣传教育启发下，通过提高认识达到的自愿，而不是自流。政府组织引导和群众自愿参加是辩证统一关系，二者不可偏废。endprint

（三）养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等形式相结合原则

农村养老保险程度的高低，取决于家庭经济状况，以及赖以生存的土地是否得到保障和社会救助水平的高低所决定的。因此必须牢牢把握住三者之间的紧密联系使之结合，为进一步提高农村养老保险水平而努力。

四、拉萨墨竹工卡县养老保险体系建设的思考

针对上述墨竹工卡县养老保险所存在的一系列问题，在调查了解问题之后，从而对以后墨竹工卡县养老保险体制的建立和完善提供一些行之有效的建议。

（一）理清政府社保部门责任职能划分，促进经济发展

针对上述所提及的“民政不管，社保不接”这一问题，造成这一问题的根源就是社保部门的责任和职能划分不清，导致互相推诿，养老保险的工作程序混乱等一系列政府工作问题就必须调整政府部门的职能和责任，做到各负其责，防止部门职能重叠，同时重新审视农村养老保险工作，在实践中想办法，在创新中找出路，继续理顺体制，稳定队伍，管好基金，搞好调研，做好整顿规范。逐步把农村养老保险纳入社会保障体系，使农民的社会保障方面也像城市居民一样享受国民待遇。另一方面该县政府应当切实促进经济发展，出台一系列旨在带动当地农牧民群众的致富新政策，起到带头人的作用，家庭经济上去了，为养老保险资金的筹集提供了有力保障，也减轻了政府的负担。

（二）政府应加强宣传和扶持力度

针对该县养老保险所存在的传统养老观念根深蒂固这一突出问题，首先是政府对养老保险政策的宣传力度不够。农村居民对国家出台的养老保险政策知之甚少，因此政府必须落实养老保险政策，具体做法是经常和广泛的对农牧民群众的宣传教育，使他们根深蒂固的传统养老观念发生改变，农村养老保险的实施必须以强制性通过国家立法才能得以保证，另一方面社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的，而能够代表社会管理的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但是不能以此为理由推卸政府应该承担的责任。缺少政府扶持是农牧民群众缺乏投保热情的原因之一。因此，针对目前农牧民群众补助过小，政府扶持不力的状况下，应当考虑如何提高农牧民群众补助的比重以及加大政府扶持力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利型”，才能调动农牧民群众投保的积极性。从总体要求满足中国的基本国情，农牧民群众和农村经济发展的基本需要。最终以政府组织引导与农牧民自愿参加相结合的方法使该县人民群众了解养老保险意义和目的。

（三）加强养老保险管理监督，提高管理效率

社会保障制度的良性运行，社会保障宏观关系的正确处理，必需建立健全的社会保障监控机制。在养老保险机制的运行中必须由监督机制来引导，由于该县管理机制的不完善，带来一系列养老保险问题，充分说明了必须要加强管理监督机制，而完善管理体制必须做到：

首先要建立统一的管理机构，实施集中统一管理。比如，墨竹工卡县政府应当成立农村养老保险委员会，通过统一的管理机构，建立统一的方针政策，使养老保险各个方面做到协调统一，促使养老保险功能的有效发挥。

其次要明确职责，实行分级管理。农村养老保险的行政管理，业务与基金管理，要相互分离。政府主要负责行政和业务管理。其中政府主管部门的行政性管理，不涉及具体管理的操作和实施。主要是管理政策、规划、制度、标准、程序、监督、协调，部门权限以及改革方案的设计和修订等。政府职能部门主要实施具体的业务管理，执行具体的管理政策，主要包括：管理资金收缴发放与调剂，保障实施效果的信息收集、反馈、分析与运用，负责保障项目的事实与运作，为保障对象提供服务。

再次要强化监督机制是农村养老保险的主要组成部分，其监督的内容主要包括监督国家制定的各项养老保险法规、政策、制度等的贯彻执行情况。同时对养老保障各项基金收支、投资与管理过程进行监督。就监督主体而言，包括国家权力机关的监督和各级权力机关尤其是人大、政协的监督、政府自身的监督，比如，上级政府社会保障职能部门对下级政府相应的业务管理部门和基金运营机构的监督。而社会监督可以由新闻媒体及群众监督，还可以考虑在该县农村养老保险委员会下设监督专门工作委员会（政府代表村委会群众代表所组成）对农村养老保险的运作实施监督，对行政管理部门和具体实施部门的工作实施监督。

最后应该注重提高管理效率，就是要针对不同的农村养老保险项目明确劳动保障和财政、税务、人事等政府有关职能部门之间的管理职能，明确不同的管理内容和重点，避免出现相互推诿或受利益驱使争管的局面，并使管理程序规范化，在该县农村养老保险委员会统一协调下进行有序管理，共同促进养老保险事业的发展。其次，职能部门要转变管理观念和工作作风，农村养老保险不仅范围广、政策性强，而且涉及到农村经济和社会的方方面面，这就必然要求行政管理人员理论水平、政策水平与业务素质真正体现务实的工作作风和服务为民的思想，不断改进管理方法和手段，最终提高管理效率。

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[责任编辑 陈丽敏]endprint