基于战略数据平台的上海城市空间发展质量指数（SQI）探索*

周文娜

0 引言

总体规划一直以来存在重规划编制、审批，轻实施、维护的问题。总体规划以往更侧重于是美好愿景描绘式规划，但实施过程中会发现城市建设持续性与总体规划的“蓝图式”规划存在很大矛盾。国外城市在城市转型时期，积极探索城市总体规划之后动态评估体系的建立。通过年度实施评估，监测总体规划目标的实现程度，有效促进规划实施，并实时发现问题，为规划调整做储备。可以预见，城市总体规划从“蓝图式”规划转向“动态过程式”的规划是必然趋势。在此规划转型的背景下，基于战略数据平台的定量评估就显得尤为重要①伦敦2001年12月着手建设伦敦发展数据平台（London Development Database）（简称LDD），香港为“地理空间信息枢纽”（GIH）的系统，纽约公共战略数据平台（NYC Open Data）、新加坡战略数据中心（Data Center Singapore）。伦敦自2004年LDD建成以来，每年发布一次AMR（London Plan Annual Monitoring Report），支撑了2008年规划评估与修订，以及2011年新一届政府的城市发展规划的编制。颁布年度监测报告，建立动态评估体系，成为规划转型的一大特点。。

上海已经进入了创新转型的攻坚期，规划的转型亦刻不容缓。上海的规划领域一直在探索战略数据平台的建设，从1997年初始，于上一轮城市总体规划时期首次利用GIS技术形成1997年版现状图，之后完成4版土地使用现状数据库。至2012年，又完成与相关委办局的对接，在人口、文化、体育、养老等数据方面对接并形成共享机制②2011年，为了建立多部门之间数据对接和联合应用，市规土局组织开展《上海城市发展若干基础数据对接与联合应用机制研究》重大课题研究，就人口、商业、工业、税收、文化等方面重点数据完成与相关委办局的对接及入库。。同时，尝试建立起对全市和各区县的年度动态评估和跟踪体系。在工作开展之初，大家认识到评估工作若要客观和科学，评估就要具备可测度性、动态性与持续性，必须形成标准的、统一的定量评价体系，因此，提出了空间发展质量指数的构建。首先，它是立足空间视角，运用空间数据，有其特殊性；其次，它是立足于特定背景，有其时代意义及明确指向目的；再次，它是一套完备的指标体系并运用量化模型计算得出的相对指数。总而言之，空间发展质量指数正是为了体现规划评估的客观性与科学性。

1 国内外空间定量评估方法的综述

国内外定量空间统计的方法主要应用于客观描述空间发展的现状，并且不同学科领域的学者在空间定量研究上侧重点不同，经济学家侧重于城市空间拓展机理的研究，地理学家侧重于城市空间扩展现象的研究，规划学者侧重于通过规划设计手段定性评判城市空间绩效，社会与环保学家侧重空间结构对应的社会与生态问题研究。具体而言，有对城市紧凑度的定量描述，也有对空间蔓延的各种测评；另外，国内外近年来也发布了许多指标体系，比如宜居城市指标体系、生态城市指标体系、可持续发展指标体系等。总体上来说，以上各种定量方法基本是聚焦于某一具体问题、单一维度和视角的测度与评价。除此以外，规划领域出现了较为全面的评价体系，总体规划指标体系就是较为全面的定量评价，尽管上海早在1999年总体规划时就提出了总体规划指标体系，但在总体规划实施过程中发挥作用有限。近年来，伦敦、纽约等国际城市探索了年度监测指标体系，是具有较为全面、多维度的评价。综上各类定量评估和指标体系都有些共同特征可供借鉴。

首先，要建立以基本导向为统一前提的体系框架。比如，西雅图可持续发展指标体系构建“绿色、效率、公平”的城市愿景，形成一套可评估的指标体系。可持续发展自1992年来成为世界主题，检测和引导城市是否朝着可持续方向发展有重要意义，但如何细化到可操作层面进行衡量尚不清楚，而美国西雅图市的城市可持续发展指标体系研究与实践就是其中的成功范例。围绕“可持续发展”定义制定指标，指标致力于对保持生态环境、经济发展和社会进步之间的平衡发展，基于社区层面、至下而上形成，是由市民自愿者组成的、非盈利性质的研究机构的项目。据1997年美国调查机构统计，美国有超过一半的社区的可持续发展指标是以S2指标体系为模板指定的，主要得益于其直观性和通俗性。

其次，要注重指标体系的动态跟踪与修订。大伦敦市政府自2004年《规划与强制法》法案出台以后，至2012年3月已发布了8版AMR，每年确定20余个核心指标（Key Performance Index，以 下 简 称KPI） 进 行监测，并伴随规划实施环境的变化在每一年略有微调。2012年的监测报告是首次针对2011年新修订的《大伦敦规划》而制定，明确了24个核心监测指标。新一版的大伦敦规划在2008年新一任伦敦市长约翰逊上任后开始编制，主要应对人口的增长、人口结构的变化（年轻化、家庭小型化）、气候的变化以及持续增长且多变的经济环境等一系列背景，在这些因素的影响下，新的规划定位为“应对增长的规划”，同时更重视生活的质量。为此，2012年新一版的年度监测报告一方面保留了原有KPI中有用的指标并部分进行修订。另一方面针对规划目标的调整新增了8个核心指标，聚焦公共服务供给、经济增长和环境保育。

同时，也要注重软实力指标对空间评价的重要性。1970年开始，城市紧凑度引起政府和各学科专家广泛讨论，多种概念中有2个基本点：（1）以较少的土地提供更多城市空间；（2）城市空间承载的生活内容必须是高质量的。如果将城市看成人（主体）与土地（客体）相互作用的产物，那么城市空间就是这种相互作用的媒介。“紧凑度”可以阐释为：城市空间相对土地利用的高效率（客体紧凑度），城市空间相对市民行为的高质量（主体紧凑度）。

图1 不同层次的出行需求管理

2 技术路线的思路与借鉴

指标测度的空间范围、指标选取的标准以及指数制作是3个关键问题。

首先，关注指标测度的分类分级框架。不同大小范围的空间会呈现特异性，不能放在同一平台上考虑，并且由于发展阶段不同，也会存在差异性。因此，建立的体系框架必须是具有共性的特点，同时也要有相近似的空间尺度。因此，空间质量指数评价的空间单元是与规划编制体系的空间层次统一考虑，并结合行政单元进行构建，针对不同空间层次特征考虑评价的特异性，选取不同类型的评价框架和指标。宏观层面，以全市为单位，用以评价不同城市的空间发展质量水平，可进行上海与全球城市的比较。中观层面，以区县为空间单位，用以评价不同区域空间发展状况（研究中称为空间战略指数）。微观层面，以各类主导功能片区为单位，用以评价不同类型的重点区域空间发展状况（研究中称为空间品质指数）。

其次，建立起“目标-绩效指标”的指标体系框架。要评价就要有一定的标准，有标准就有明确的导向。研究中充分考虑现有上海城市空间发展问题，结合国际发展趋势，明确符合上海要求的空间发展目标，根据目标内涵确定指标库。

最后，依据“指标库-指标运算-公众参与-指标优化”的技术路径进行选取指标（图1）。借鉴国内外战略规划、总体规划指标、国内外可持续发展类指标体系选取标准，结合上海实际情况，构建空间指标库；然后以可获取的数据来源选取指标，进行指标运算，并将运算结果通过上海市城乡规划年度报告（2012）进行试发布，以区县反馈意见来检验指标的可行性，并于第二年完善指标。

3 上海城市空间质量指数（SQI）的构建

3.1 空间质量的评价标准

空间发展质量的核心关键是空间可持续发展。21世纪的人类社会能否实现可持续发展的战略目标，其成败的关键将取决于世界范围内的可持续城市建设进程。可持续城市作为一个前瞻性的理论议题，与传统城市发展理念的本质区别，在于它尝试超越城市自身的经济利益，在广阔的空间尺度当中、多维的价值诉求之下，探索出能够满足可持续发展目标的城市理想运行模式。对于任何国家、地区而言，如何规划设计出科学合理的可持续城 市运行模式，推进城市地区迈向可持续发展目标，将成为城市规划人员及地方管理者必须应对的一项艰巨挑战。联合国人居署发表《可持续的城市化：沟通环境议程和发展议程》，指出“追求可持续发展就是要追求可持续的城市化”，提出城市可持续发展的核心是经济维度、社会维度、环境维度、形态维度、体制维度的行动框架。遵循以上规律，可以绘制出空间可持续发展的多维化框架。

在上述框架中，空间可持续发展的出发点就是经济可持续发展带来的“空间效率”，着重评价城市结构的变化和产业调整导致的空间效率状况。随着经济结构的转型升级，人的生存发展状况和社会结构关系也会发生进化意义的转变，即“空间公平”，着重评价城市空间分配的公平程度。“空间安全”是指在社会经济发展的过程中，能源开发方式、生态保护意识的转变对城市生态环境格局带来的影响，着重评价城市基础空间对城市发展的安全保障程度。“空间魅力”是城市可持续发展的突破点，在国际竞争日益激烈的情况下，着重提高空间形态品质是城市发展的必要条件。而在城市转型的关键时期，如何引导城市平稳有序的发展，避免经济衰退和社会动荡，需要合理体制的有效保障，城市规划的作用也随之凸显出来。上述4个方面构成了城市空间可持续发展的“多维化”的框架（图2）。

图2 多维化的空间可持续发展评价框架

3.2 指标选取的原则与方法

综合考虑上海问题、国际趋势，从“空间效率”、“空间魅力”、“空间公平”、“空间安全”4大空间维度，通过空间结构、产业、文化、社会设施、生态等领域研究，形成具体可供衡量的目标和指标（图3），通过指标及排名，对区县形成定量的评价。以长宁区为例，其可通过与其他区县在同一指标、领域的比较发现差距，亦可以通过年度更新数据发现自身的变化（图4）。

图3 空间战略指数（中观层面）评价体系与指标

图4 长宁区SQI分项测评（2012）

在指标选取过程中考虑了以下4个原则：第一，要符合国际上空间发展质量评价标准的趋势，能够体现规划引导，即引导性原则；第二，要能够体现空间质量特征和空间领域的问题，可反映空间规划绩效，即典型性原则；第三，要能够纵向检测，即每年数据可获得；能够横向比较，与同样发展阶段的国内外城市具有可比性，即可比性原则；第四，要体现专业部门的核心数据，即权威性原则。

3.3 指数模型与计算方法

SQI应是一个指标体系，由一系列的子指数所构成。指数分解的最基层为指标，涉及指标到分指数至综合指数的过程。从统计学角度来说，指数是一个统计指标，是一种表明社会经济现象动态的相对数，国际上常见指数有空气质量指数、物价指数、生活费指数、货币购买力指数等，是定量评价该领域变化情况的重要评价方法。

从一般指数的算法来看，有加权和法、几何平均法、极值法等③人类发展指数HDI采用的是几何平均法，几何平均数是求一组数值的平均数的方法中的一种（还有算术平均数，调和平均数及其他类型的平均数）。极值一般指最大值或者最小值，用以反映众多指标中最优势和劣势。空气质量指数（Air Quality Index，简称AQI）是定量描述空气质量状况的无量纲指数，运用的是极值法。。本指数采取加权和法，即赋予空间效率、公平、魅力、安全4个维度不同子指数以权重，加权和得到总指数SQI（SQI=魅力指数×权重1+安全指数×权重2+效率指数×权重3+公平指数×权重4），该方法目前在各类指数中较多运用，比如上海市创新转型发展指数、城市综合竞争力指数、国际金融中心指数等。

图5 全球城市评价（2012） 资料来源：根据70多个指数自绘。

3.4 实证研究与初步结论

因为数据的原因，全球层面的比较不适宜用以上中观层面的空间战略指数构建的方法进行测评，但又需要通过相关比较获得对城市发展总体上的认识。因此，课题研究通过对全球100多个城市的指数案例和排名跟踪研究，经过筛选，最终确定其中的71个作为重点研究对象④研究跟踪研究了100余个指数、排名和标准值。经过筛选，最终确定其中的71个作为重点研究对象，标准如下：1）权威机构的研究报告；2）样本城市超过30个（含有少数例外）；3）拥有超过3年（含）数据。，建立了在宏观经济、金融环境、生活质量、人力知识、生态环境等8个方面的评价方法和框架，运用各指数的排名结果进行统计分析（图5）。通过将几大全球城市⑤此处全球城市为格拉斯哥大学拉夫堡学院在GaWC手册2012中列入alpha++、alpha+ 排名的城市，包括伦敦、纽约、香港、巴黎、上海、东京。格拉斯哥大学拉夫堡学院的GAWC研究，由Peter Taylor创立，是针对全球城市的排行榜，反应各城市在全球城市网络中的地位。放置于全球诸多城市中比较发现：从竞争力维度来看，几大全球城市普遍在宏观经济、金融投资等经济竞争力方面存在优势；从可持续维度来看，普遍在环境、生活质量等可持续方面均存在短板；从特色创新维度来看，均在某一领域具有特长，如巴黎在文化多样性、城市形象方面特色明显，而伦敦在知识、人力方面存在优势。总体显示，上海在后两个维度的排名有待提升。

在全市各区县层面，以上述的空间战略指数“4个维度、17个发展目标、21个指标”的框架、2012年底各项指标代入，进行测评后发现，中心城各区空间效率指数、空间魅力指数、空间公平指数比较靠前，郊区县空间安全指数排名比较靠前。

在空间效率维度上，包含5个发展目标，分别为“更具吸引力的城市中心方面”、“更高效的土地使用方式”、“更密集的区域联动”、“更集聚的开发区布局”、“更有效的工业用地开发”。经指标比较，黄浦区、浦东新区表现出较强的空间集聚度，青浦区、松江区的新城中心表现出较强的人口集聚度；闵行、宝山表现出更强的跨区县公交联系；闵行、宝山工业用地更为集中，较好保持与规划的一致性；闵行、嘉定的单位工业用地绩效相对较高。

在空间魅力维度上，包含3个发展目标，分别为“更有活力的文化空间”、“更具魅力的公共空间”、“更有底蕴的历史空间”。经指标比较，中心城的静安和郊区的青浦体现出较强的人均文化设施拥有水平；大部分郊区县则拥有更多的公共空间和水岸空间；中心城各区历史保护资源更为丰富。

在空间公平维度上，包含6个发展目标，分别为“更充足的住房供应”、“更高品质的住房质量”、“更均等化的公共服务”、“更高品质的公共服务质量”、“更合理的交通资源配置”、“更宜人的出行环境”。经指标比较，闵行、徐汇等人均居住水平相对较高，旧改压力较小；中心城的黄浦，郊区的崇明、嘉定在养老、医疗、基础教育设施方面水平较高；闸北、长宁、嘉定等地区的轨交站点高峰小时出入站人流比较为平衡，显示出较强的地区职住平衡。

在空间安全维度上，包含2个发展目标，分别为“更绿色的城市环境”、“更严格的生态底线”、“更低碳环保的环境”。经指标比较，青浦、金山在人均城市绿地、人均古树名木资源水平较高，崇明、青浦等森林覆盖率较高；闵行、宝山的水环境、污水处理方面水平较高。

4 研究展望

随着战略数据平台建设的不断完善，可供测评的指标就越理想和丰富。在指标选取过程中，曾经形成100多个指标的指标库，最终由于数据获取等原因，发现理想数据与现实数据存在差距，最终确定21个可获取指标进行测评。在2012年底完成的上海城市空间发展质量指数（SQI）主要数据来源于上海市规划国土房产综合信息系统、上海市建交委、交通信息中心2011年相关数据、《上海市统计年鉴2012》 、《上海市绿化市容局统计年鉴2012》、《上海市水资源公报2012》、上海市公安局2012年实有人口数据库、上海市规划设计研究院现状用地数据库。所用的基础数据涉及人口、土地、建筑量、住宅、各类社会设施（文教体卫、基础教育）、交通、绿化、市政等方面。其中人口、土地、房屋3类相对完善，经济和社会服务设施仍需要进一步完善和深化。之后在2013版的指数实证运算中对部分指标进行了优化，比如强化了各专业部门的数据对社会设施类指标的支撑，加入了养老设施、教育设施数据的来源等。

经过课题的方法研究和2年的实证探索，对于指标体系的构建仍然有3个方面需要强调：首先，要注重指标的核心价值统一。不同指标的选取体现了不同价值观和导向，因此选取指标之前的核心价值与发展目标的统一是关键。本指数通过对国际城市在转型阶段关注重点、上海的主要问题2个维度，确定本指数中指标选取的前提。建议与国民经济规划、城市总体规划相协调，未来5年内要对本指数中城市发展目标的检验和修订。其次，要注重指标的针对性和延续性。指标体系只有“指向性更加明确，操作性更强”，才有存在的价值。通过对各类指标体系进行研究，发现指标要有重点，并且能够通过指标能看到明确的改善方向。本指数是重点聚焦空间领域，对空间的优化有明确的定量评价标准，关注指标的可操作性。再次，注重指标的动态性跟踪与修订。指标是检验城市发展目标实现程度的途径，在城市目标确定之后，指标的选取也要通过实践检验进行评估和修订。从大伦敦的年度监测报告可以看到，其指标在年度发布过程中也进行调整和修订，建议每1—2年对指标进行跟踪和修订。

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