资源紧约束背景下上海城乡土地利用方式的转变*

石忆邵 吴 婕

0 引言

当前，资源紧约束条件已经成为影响上海大都市未来发展的重要瓶颈之一。譬如：过去10多年间，上海城市化水平每上升1个百分点，耕地面积要减少1.66万hm2，若按常住人口计算，人均耕地面积要减少0.083hm2；若按户籍人口计算，人均耕地面积要减少0.131hm2。同期全国城市化水平每提高1个百分点，耕地面积要减少45万hm2，而人均耕地面积仅减少0.064hm2。上海不仅人均耕地减少的速度快于全国平均水平，而且消耗的耕地质量也通常优于全国平均水平。上海的过境水资源总量丰裕，但本地水资源贫乏，且水环境污染较为严重，上海已是全国36个水质型缺水主要城市之一，并被联合国专家预测为21世纪饮用水严重缺乏的世界6大城市之一。上海市的能源也高度依赖外省或进口补给。我们的研究也证实：人均建设用地、人均耕地面积、人均住房建筑面积、人均可用水资源量、能源资源等指标将是制约上海未来发展的主要资源因素。在此背景下，如何寻求一种既保障发展又保护资源的土地利用方式，已经成为规划和国土部门的迫切需求和公共职责，而合理转变土地利用方式必然会对城市发展战略规划、城市土地资产经营计划、城市建设计划等产生重要而深刻的影响。由此可见，推进土地集约利用是上海践行可持续发展战略的主要任务之一[1]，而要缓解土地资源紧张局面就必须走紧凑发展之路[2]。本文通过分析上海城乡土地利用方式的现状及其存在问题，并借鉴若干国际大都市在工业化、城市化和农业现代化进程中转变土地利用方式的基本经验，探讨并提出上海未来城乡土地利用方式转变的总体战略导向与基本思路。

国外对于土地利用方式的研究主要侧重在城市土地利用形态和发展模式方面。早在1898年，英国学者Ebenezer Howard就提出了田园城市的概念，其特征之一就是将农业区、工业区、居住区相结合，将城市和乡村结合，形成城乡一体化的都市[3]。法国学者Le Coubusier（1925）提出了著名的集中城市理论，认为因人口拥挤而带来的各种城市问题可以主要通过增加高层建筑，也就是提高土地容积率，构建协调程度高的城市交通系统来解决[4]。其后，针对城镇化过程中出现的城市蔓延问题，国外学者先后提出了“紧凑城市”理论[5]和“精明增长”理论[6]，表明城市土地使用不应该通过摊大饼式的发展模式，而应力求挖掘内涵进行发展。近年来，国内有关土地利用方式的研究主要集中在以下几个方面：①城市土地利用结构优化研究[7-9]；②城市土地使用与产业、交通以及经济间的协同发展研究[10-12]；③土地集约利用评价与途径研究[13-16]；④城市土地混合使用的思路和方法研究[17-19]（表1）。

表1 国内外关于土地利用方式的部分研究成果分类

表2 上海市建设用地现状与规划对比表 单位：km2

1 上海城乡土地利用方式的现状与存在问题

1.1 上海城乡土地利用方式现状分析

土地是人类社会经济活动的基本载体，其用途主要有如下3类：（1）作为基本的生产资料，如耕地；（2）作为直接的消费，如生态用地；（3）作为基本的空间支撑，如建筑用地。随着城市化和工业化的加速发展，人们对土地的开发和利用逐步深化，生产性用地和消费性用地逐渐减少，而作为空间支撑的建筑和交通用地等非农用地则逐渐增加。上海是一个人口众多而土地资源相对不足的特大型城市，有限的土地资源从根本上限制了上海城市空间的扩张，从现在到未来的很长一段时期里，上海土地资源的刚性约束将进一步趋紧。

根据上海市土地利用现状变更调查的统计数据，将耕地、生态用地等非建设用地全部归并为农用地一类，上海市2007年和2012年土地利用结构如图1所示。对比可知：随着近年来上海城市化进程不断加快，土地非农化趋势明显，势必导致上海市后备耕地和生态用地不足。2012年全市的建设用地总规模已超过全市陆域面积的46%，高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市。

近年来，上海城市建设用地不断向郊区扩散，全市新增城市建设用地的面积较大，甚至很多离主城区比较远的地区也被城市建设用地所占用。从规划与实际用地对比情况来看（表2），2011年，上海市建设用地规模已经超过（《上海市土地利用总体规划 2006—2020》）中的控制规模，特别是大部分郊区县的建设用地规模都已超过规划值。

土地利用方式是指土地利用的具体形式。对于上海这样一个土地资源紧缺的国际性大都市而言，土地使用方式的合理与否主要体现在土地的集约化利用程度是否够高。自20世纪90年代以来，上海在土地集约利用方面做了大量的探索，土地利用集约化程度得到了明显的改善。

（1）建设用地。在建设用地的规划和调控上，上海市引入可持续发展的理念，体现为“减量化、再利用、再循环”。在中心城区推动存量土地的二次开发利用，大力推动地下空间的开发；在郊区确立了“新城—新市镇—中心村”的紧凑型、组团式的用地格局。全市单位面积建设用地的产出效率大幅提高，建设用地的地均GDP从1996年 的1.66亿 元/ km2上 升 到2012年 的6.73亿元/ km2。

（2）工业用地。上海中心城区以产业聚集政策为导向，以市场调节和结构调整为手段，实施“退二进三”战略。上海郊区开展对开发区的整顿和清理，淘汰低效的产业用地，培育产业基地和龙头企业，工业用地的产出效率明显提升。1996年上海市工业用地的单位面积产出为12.45亿元/ km2，2012年增加至45.05亿元/ km2。全市工业用地集聚度①显著提高，从1996年的20%提升到了2012年的50.5%。

（3）农业用地。1993年来，上海市政府通过合理的土地流转方式，促使土地向种植能手、农业产业化组织和农业园区集中，实现农业产业化经营，上海市郊农业用地的产出效率亦显著提高，单位面积农业用地的产出由1996 年的169万元/ km2上升至2012年的374万元/ km2。

总体来说，上海城乡土地利用方式虽然有了明显改善，但与其他国际大都市相比，上海城市规模快速扩张，用地绩效仍然相对偏低，导致土地、环境等约束压力加大。进一步转变经济增长方式，改粗放利用土地、经济外延增长为集约利用土地、经济内涵增长，是当前上海土地利用方式转变的迫切要求。

图1 上海市土地利用基本结构图

图2 2006—2010年上海郊区城镇新增建设用地规模占比

1.2 上海城市土地利用方式存在的主要问题

（1）建设用地规模扩张过快，且以低密度的平面扩张为主。

在工业化和城市化的强烈驱动下，区位优势独特的上海城市的扩张范围和速度更为迅猛。根据全国第二次土地调查的数据，目前上海市的建设用地率过高，郊区已经达到了40%左右的水平，个别地区甚至达到70%—80%，与世界上发达国家25%的建设用地率相比，上海市建设用地的土地资源压力巨大。目前全市各区县住宅用地、工业用地、商业和商务办公用地现状规模均已远远超过其规划总量控制指标。2006—2010年上海郊区城镇的建设用地增量为280.5km2，涨幅达14%，新增建设用地中，工业用地和居住用地各占20%（图2）。而且，土地利用过于分散，据统计，2011年上海郊区集中建设区外的土地面积达869km2，其中农村宅基地占比高达47%，工业用地约占20%。郊区扩张中还存在偏重产业发展、忽视生态空间建设的倾向。郊区建设用地扩张存在以平面扩张为主的特点，以开发区为例，2004年上海全市开发区综合容积率为0.41，2010年增加到0.55，虽然增长了34%，但仍然远低于日本工业区的容积率（平均为2.0—4.0）。同时单位工业产值土地消耗量呈现“减而复增”的波动变化趋势。2004年全市开发区单位工业产值土地消耗量为2.231hm2/亿元，2009年下降至1.728hm2/亿元，2011年又增至1.848hm2/亿元，表明2009—2011年间上海开发区的土地

①工业用地集聚度=开发区和104区块内工业用地面积/区县工业用地总面积。扩张速度快于工业产值增长速度[1]。

（2）城市土地利用效率偏低，集约型城市建设依然任重道远。

在上海城市用地大规模外延扩张的同时，城市已占用土地的利用效率不高，出现一定数量的闲置或废弃地。同时城市建设中，住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下。上海建设用地地均GDP仅为巴黎的1/3，东京的1/9。此外，上海工业用地的地均产出效率远低于苏州市，地均从业人数也低于北京、苏州、深圳等城市；上海开发区单位土地面积上的就业人口增长率仍然远低于其综合容积率的增长率。

（3）城市内部土地利用结构和布局不合理，土地利用低碳化路径亟待开启。

在上海城市建设用地结构方面，工业用地的比重仍然过大，城市公共绿地指标偏低，中心城区公共设施相对不足（图3）。全市工业用地布局过于分散，总量规模偏大，效率偏低，尤其是郊区工业用地占城市建设用地比重达40%，且大量工业用地位于规划产业园区以外。另外，上海工业行业单位产出的土地消耗量也远大于东京同类行业的土地消耗量[16]。全市绿地面积占建设用地的比例约为8%，其中：中心城区大部分区域仅为2%—5%，低于9%的国际标准，也远低于国际同类型城市水平。在中心城建设特别是旧区改造中，各类公共设施的用地指标也大多仅为标准值的60%左右。由于城市化进程尚未完成，上海重要的生态用地空间仍有被进一步蚕食的风险。如何通过建设用地的减量化来增加生态空间和公共空间，如何通过工业用地的减量化来增加服务业发展空间，是上海在迈向低碳城市征程中面临的重大实践任务。

图3 上海建设用地利用结构（2012年）

1.3 上海农村土地利用方式存在的主要问题

（1）农村居民点布局分散，超占现象较为普遍。

目前上海农村居民点布局分散且空置现象较多，农村住宅用地中出现大量零乱的空心村、大院落以及在良田沃土中的孤房；宅基地用地面积偏大和超占现象普遍存在，未批先建和未批先占现象比较突出，人均宅基地面积严重超标。

（2）乡镇企业布局分散，用地浪费现象较为突出。

城乡分割的二元体制将大量农民限制在农村，也导致乡镇企业“离土不离乡”，集体办的乡镇企业在发展中乡办乡有，村办村有，各自在其范围内布点办企业，造成了乡镇企业的过度分散。这种分散布局增加了乡镇企业对道路、供水、供电、供气等基础设施占地的总体需求。

（3）土地利用效率不高，农用地减少，生态环境质量下降。

上海农村用地存在粗放、闲置、浪费等“低效”特征。由于上海郊区的农业用地绝大多数是耕地，农业用地减少的大部分是耕地。而且由于工业“三废”污染尚未从根本上解决，加上乡镇工业的发展，使污染源扩散，造成部分地区水土污染，农业生态环境逐渐恶化。

1.4 上海城乡土地利用方式的核心瓶颈

（1）城乡建设用地的低效粗放利用。

城乡建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高造成了土地资源的浪费，郊区城镇低密度快速扩张侵占郊区土地资源，对资源、能源的消耗量产生极大的影响，加剧了上海市资源、能源短缺的矛盾。

（2）城市建设用地性质单一，用地功能混合度不高。

在上海中心城区高密度人居环境下，城市建设用地性质单一，城市用地功能混合度不高是影响土地高效利用的重要因素。新城镇建设中，独立城镇功能单一，难以发展足够的服务和就业功能，城镇功能和运行往往会过分依赖旧城区，从而加剧交通负荷，降低城市运营效率。上海在其城市周围建造了大量大型居住区，其前期开发主要以房地产为动力，由于缺乏城市规划的合理引导，导致就业与服务的缺失。在规划后期虽有城市轨道交通、新形成的服务等的建设，但就业等仍旧依托主城区，居民的就业出行严重依赖私人小汽车或公共交通，会造成城市交通量大量增加、城市多样性降低、城市活力缺失等后果。

2 国际大都市城乡土地利用方式转变的经验分析

2.1 日本东京都市圈土地利用方式转变的经验

东京是土地等自然资源十分匮乏的城市，城市的发展模式与欧美大都市圈采用的“低密度、粗放式”的扩张模式迥异，东京都市圈以便利而完善的基础设施为基础，以疏密相间、适度集中为规划的指导思想，实现城市土地的集约利用[20]。

（1）构建“多核心”的城市空间结构。

变单中心城市为多中心城市，主要是为了控制中心市区商务功能的过度集中，通过建立城市副中心，使商务功能区向副中心区分散，从而将东京建成就业、居住和生活平衡而又协调的城市。1976年的第三次国土综合开发规划和1986年的第四次国土综合开发规划提出了建立“区域多核心功能分散”的都市圈结构，分别建立多个独立的商务核心城市，其中新宿、池袋、涩谷3个副中心都是为了缓解中心市区压力过大而建设的新商业区，有效地缓解了东京中心商业区的压力，有利于人口的分散，使东京都市圈的城市结构更加合理。

（2）建设设施完备的新城区。

为了分散中心市区大规模膨胀的人口，在东京周边建立了7座新城。新城的功能定位主要是科研和生活，最成功的当属筑波科学城。新城的设施完善，集生活、科技、教育、商业为一体，具有便利的交通和福利设施，市民能够享受到舒适的生活和便利的交通[21]。新城区的建设，极大地缓解了东京中心地带的城市压力，对改善生活环境具有重要的意义。

（3）推进城市立体化发展。

为了提高东京城市土地的集约化利用水平，东京的城市朝着立体化的方向发展，修建了大量的超高层建筑，同时，通过修建地下商业街、车站等，东京向着纵深的方向发展[22]。

2.2 香港城市土地利用方式转变的经验

在土地稀缺的现实条件下，香港城市规划的基本原则是优化利用每一块土地。也就是在环境许可的情况下，兴建多层多用途的建筑，最大限度地利用土地。香港的建成区域只占了其土地面积的20%，留下了相当数量的郊野、山林和农地。这种保护农地的政策，迫使城市只有从填海来取得新增土地，也促成城区高密度发展的模式。所以，对发展商而言，要么参与旧城区的改造，要么就加入填海造地的新市镇计划[23]。正是这种对土地资源的高强度使用，使得香港能够在土地资源如此稀缺的情况下，继续保持经济的持续发展。

（1）产业转型、功能转型和空间转型有机结合，拓展经济活动空间。

从转口贸易到一般轻工业，再到先进制造业，再到服务业，资本、技术的密集程度越来越高，香港经济活动不断地转向附加价值高的行业和领域，有效缓解了土地资源的约束瓶颈。随着香港国际金融中心地位的确立，高密度办公空间和土地混合使用的空间集约化转型、公共交通系统可达性的空间网络化转型、城市公共绿地和开放空间扩展的空间连贯化转型也相继完成。正是产业转型、功能转型和空间转型的有机结合，才保持了香港国际大都市的多元化发展和活力。

（2）高容积率、立体化的土地利用模式。

由于香港的土地十分珍贵，因此香港实行高容积率的土地利用方式，建筑物一般较高，从而减少建筑物对土地面积的占用，同时也注重土地的立体利用。地下建造购物超市和地铁，地表修建城市交通，地上建造学校、人行天桥等公共设施，使土地的平面利用转向立体利用，土地利用效率大幅提高。

香港“轨道交通+土地综合利用”的模式颇具特色，它是一种集地铁投资、建设、运营和沿线土地综合开发于一体的综合开发模式，在营造高效率的公共交通体系、促进土地高度集约、节约利用等方面都取得了明显效益[24]。港铁对轨道沿线站点土地进行综合利用、集约开发，形成了一系列较为成熟的节地模式和技术，如立体开发模式、集中规划建设高密度商住地产、地铁上房屋建造技术、地铁站多层立体交通模式等，促进沿线土地从低层次向高层次转变，促使用地的高密度开发和高强度利用，改善沿线土地利用类型和用地结构，充分发挥土地的复合利用功能，提高了土地综合利用的效益。

（3）以社区为核心的混合土地利用。

社区除满足基本居住功能外，商业、休闲等配套功能齐全，但各类建筑用地占地总面积必须小于整个社区土地面积的2/3。社区注重立体发展，地表之上大多建筑私人空间，地表及地下多数建造公共空间，而开放式的底层空间用于布局公共设施和连接公共交通[25]。土地的混合利用模式既满足了居住对公共配套的需求，也满足了邻近商业消费的需求，还大大提高了公共设施和公共交通的使用频率。

3 上海未来城乡土地利用方式转变的基本思路

（1）转变土地利用的价值索取方式：从土地资本化转向土地社会化。

传统的土地利用注重追求土地的经济价值，通过以地生财、以地融资、以地抵押的“以地谋发展”方式，极度彰显土地的资本化功能，而很少关注土地的社会效益、生态效益等公共价值，虽然取得了短期的巨大经济效益，但却损害了长远的社会效益和生态效益。因此，应当尽快转变土地利用的价值索取方式，树立土地社会化的价值理念，将“社会公众的福祉最大化”作为土地利用的首要目标和核心价值诉求。一方面，要在公用优先的原则下，以有利于城市生活环境及生态环境的改善为基本目标取向；另一方面，土地使用权应当服从公益优先、生存权优先的原则，而不准成为投机谋利的对象，这也是以土地私有制为主的西方发达国家试图追求的土地社会化的基本原则。而且，随着人类文明的进步和人们需求层次的提升，土地资源的可持续利用不仅受到经济发展水平的影响，而且将越来越多地受到社会伦理、社会参与和社会公正等因素的制约。

（2）转变城市用地的空间扩张方式：从郊外低效的平面扩张模式转向中心（多中心）紧凑型发展模式。

改革开放以来，以低地价驱动的快速工业化特别是外向型工业化和以土地资本化驱动的快速郊区化成为上海城市空间扩张的典型特征，由此形成了城市用地的较为低效的平面扩张模式，不仅导致了土地、能源等资源的高消耗，而且使得生态空间萎缩和环境恶化。因此，尽快扭转这种不可持续的扩张模式，坚持睿智增长的发展路径，促进城市中心地区的紧凑型发展，推动土地的立体开发和混合利用，既是上海高密度人居环境下的客观需求，也是保障城市活力、提高土地利用经济性和规划可实施性的有效手段。

（3）转变城市用地的结构优化方式：从单一用途转向混合利用和类型转换。

在上海高密度的人居环境下，城市土地利用的混合更是增强城市可持续性、减小城市资源能源消耗的重要方式。要逐步形成以产业和居住平衡为主导的城市土地混合利用模式，推进产城融合发展。着力盘活存量建设用地，引导不同类型用地之间的功能转换，如引导中心城区的工业仓储用地向居住、公共建筑、公园绿地等用地类型转换。引导产业用地向园区集中、农村宅基地向社区集中、小型住宅区向大型居住区集中，促进存量建设用地同一类型内的斑块整合。推进集中建设区外建设用地减量化，逐年降低新增建设用地规模，降低工业用地比重，提升土地产出效益，保障高端服务业和战略性新兴产业用地需求。逐步增加公共绿地、公共服务设施用地比重，鼓励土地适度混合使用和地下空间综合开发利用。

（4）转变城乡土地利用的效率提升方式：从资源和要素驱动为主转向低碳化和循环利用为主。

集约、绿色、智能、低碳既是我国新型城镇化的发展方向，也是城乡土地利用方式转变的主导方向。传统的以资源和要素驱动为主的土地利用方式虽然带来了较高的经济增长速度，但也导致了大量的资源消耗和严重的环境公害。只有改“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济增长方式为“最佳生产、最适消费、最少废弃”的循环经济发展方式，才能逐步实现土地利用低碳化，建立资源节约型和环境友好型的低碳用地方式，力争以最少的资源和能源消耗、最低的空间占用、最小的生态环境负荷，取得令人满意的经济效益、社会效益和生态效益等综合效益。

（5）转变耕地保护的方式：从严控数量为主转向提升产出效益为主。

耕地保护事关粮食安全和生态安全，是土地利用总体规划的底线型控制指标之一。但鉴于耕地数量控制指标的缺陷，应当坚持数量与质量保护并重的原则，通过实施耕地质量提升工程，着力提高耕地产出效益，确保大都市地区的粮食安全和生态安全底线。

4 支撑上海土地利用方式转变的保障措施

（1）推进上海城乡土地利用方式转变的机制创新。

要建立和完善以战略规划为前提，以政策约束激励为导向，以有偿使用和市场配置为基础，鼓励公众参与，以绩效评价、监督考核为保障的土地使用方式转变创新机制（图4）。

图4 上海城乡土地使用方式转变创新机制

（2）完善上海城乡土地利用方式转变的政策支撑体系。

①努力挖掘存量及闲置土地的潜力。一是城市建成区的改造挖潜；二是开发区用地挖潜；三是工业企业用地挖潜；四是农村居民点用地挖潜；五是废弃地整治挖潜。

②合理保护和建设城市生态用地和耕地。

③中心城区宜采用以轨道交通为骨干的公共交通为主导的混合立体发展模式。一是要将交通规划与土地规划同步进行、有机结合；二是要综合考虑土地的不同用途及承载的不同功能，协调土地用途、建筑高度及开发强度之间关系，建立适宜的土地开发强度控制标准[26]。

④加强城市公共绿地建设。一是要建立高密度地区公共绿地规划设计范式，提高绿地规划设计的科学性。二是要在城市中心区加大庭院绿地和公共绿地的建设力度，提高上海市中心城区的生态环境多样性和异质性。

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