哈尔滨市农民工住房问题研究

郑雪莲，安增龙

（黑龙江八一农垦大学经济管理学院，大庆 163319）

农业现代化是现代农业的发展方向，农业科技和农村社会发展水平增长速度加快[1]，随着农业现代化步伐的加快，越来越多的农民工从农业生产中剥离出来进入城市。在城市的发展过程中，农民工成为了城市经济建设的主要劳动力，是城市经济建设的生力军，农民工的重要性日益凸显。随着我国城市化、工业化步伐的加快，进入城市寻找就业机会的农民工日益增加，在城市中生活和工作，成为城市中的一员，政府为提高农民工的居住状况以及生活质量而实施的住房保障政策日益引起社会的高度关注。虽然通过政府实行的一系列政策措施使得城市农民工的住房状况有所改善，但从哈尔滨市农民工的实际居住状况来看，农民工的居住条件存在着设施简陋、住房安全缺乏保障等问题。解决农民工在城市的住房问题，优化农民工在城市的生活条件，有利于推进城市化的进程，加快小康社会建设的步伐。

1 哈尔滨市农民工住房保障存在的问题

1.1 以租赁为主的居住期限不稳定

在关注到整个社会化建设的过程中，哈尔滨市当前的农民工居住条件差成了一个客观存在的问题。工作种类是影响农民工住房条件的最主要因素，因工作种类决定工资收入，而工资收入的多少决定着农民工对住房选择的宽度。客观上来看，农民工住房保障问题与现有的农民工从事的行业整体素质与发展前景以及多样化发展的过程有关。农民工工作的临时性以及工资的低廉性等多方面的因素，导致农民工并不能完全在某个地方有一个固定的合适的住所。正是基于这样的一个客观考虑，哈尔滨市在稳定租赁居住的环境中还需要通过不断地努力来实现产业结构的调整。

1.2 农民工保障住房硬件设施相对简陋

在农民工群体迅速成为城市建设主力的过程中，相应的生活设施等各项保障的发展速度显得较为缓慢。政府和社会对农民工的关注焦点主要集中在薪资、社会保障、民主权利的实施等问题上，相比之下，对于他们基本的居住条件的关注显得较为不足。2007年哈尔滨市总工会课题调研组做出的《哈尔滨市维护农民工权益问题调研报告》显示，参与调查的在哈尔滨市的农民工群体所关注的自身权益问题中，住房问题是农民工关注的最主要的问题[2]。

哈尔滨农民工住房类型主要分为三类：工作单位提供住宿、农民工个人租房和购买商品房，大多数的农民工会选择前两种居住方式。而用工单位提供住宿往往是以降低成本为原则，所提供的住宿条件往往无法满足最基本的生活要求。在一份2005年对哈尔滨农民工生存现状调查报告中显示，建筑工地民工宿舍多为临时搭建的工棚，离工地较近，普遍存在空间狭小、通风差、取暖设施缺乏、卫生条件达不到标准等安全隐患问题。在不到20 m2的工棚中通常住有20～30 人。工棚内没有床板、通风口以及洗浴设施的情况较为常见。在近几年的新闻报道中不难看到，哈尔滨农民工住房冬季取暖设施较差，室内温度往往无法达到零上10 ℃。2011年11月，为了改善农民工的住房设施配置简陋的问题，哈尔滨市建设局对用工单位提出了一系列改善农民工居住生活状况的要求，如冬季建筑工地民工宿舍室温应不低于10 ℃等。

1.3 治安疏忽下的住房安全缺乏保障

农民工住房硬件设施简陋会造成一系列的安全隐患，从而导致农民工住房安全缺乏保障的局面。由于农民工的居住的地方存在拥挤、不通风以及住宅设施材料易燃等问题造成的煤气中毒和火灾是最为常见的安全问题。2005年9月哈尔滨市南岗区的居民楼发生一起煤气泄漏事故，致使7 人一氧化碳中毒，其事件的起因是这7 人作为饭店的服务员，晚上住宿的地方被安排在法规明文禁止的有煤气管道设施的厨房里，一名女子在睡觉时无意中把煤气阀门碰开酿成危险。2012年11月位于哈尔滨市松北区的一工地工棚突然起火，事故造成2 名工人遇难1 人烧伤。事故正是因为这样的现象的存在，使得当前关于农民工居住的问题上依然存在着很多的安全隐患。农民工住房安全事故的频发，农民工的生存问题被一次又一次地推到了公众的面前。

1.4 农民工保障住房面积狭小

在近年来媒体多方报道的过程中，我们能够看到蜗居等多种形态的住房。这样的问题也不是仅存在于在哈尔滨市地区，很多拥有大量农民工的其他省市地区也存在着这样的现象。在2009年中国城市规划设计研究院城市规划与住房研究所对深圳的农民工进行过调查研究，调查结果显示单身的农民工住房面积平均为9.8 m2，如果夫妻孩子都进入城市生活在一起，就需要有夫妻房，住房消费最少会增加一倍。城市农民工的所得收入在生活消费支出中，吃、穿、住排在前三位，其中食品方面的月平均支出就要将近占收入的占50%，衣着及日用品月平均支出占收入的14%左右，住房的月平均支出占收入的14%左右，燃料、水电和交通等其他费用占收入的10%左右。农民工收入的有限性决定着农民工对住房条件不会有多少的选择空间。要想真正改变当前的农民工住房面积狭小得问题，需要政府出台针对农民工住房的优惠政策，不断结合现有的财政制度和政策方式来改变农民工的住房现状。这样的改变不仅仅是一个提升政府职能的过程，更多的是在构建现有的稳定社会的过程中一个不可或缺的职责要素。

1.5 农民工保障性住房建设管理主体失位

保障性住房的所属权和建设权的整个主体应该是政府。从目前哈尔滨现状来看，保障性住房中的很大一部分是由房地产开发企业来建设的，正是因为这样的客观状况，导致的保障性住房的质量和建设实施主体对保障性住房质量的关注度很大程度上受利益的驱使。企业以获得利润为目的，使得企业为了利益最大化，在政府将保障房建设管理职能交给开发企业的过程中，很多房地产开发企业利用得到的权力进行利润扩大化，这样就使得保障性住房的质量得不到保障，而政府在保障性住房建设管理中处于主体失位的状态，从而也就造成保障性住房建设施工监管失控，这是引起保障性住房质量问题的一个重要因素。因此，很多保障性住房在质量上都无法与商品房相比。正是基于这样的客观化态势，在关注到整个当前的农民工住房质量的提升以及发展的问题上，都有着现实的亟待解决的问题[3]。客观上来看，这样的问题是一个赤裸裸的根本性的难题，一个是从制度健全方面，很难完全将建设的管理主体一下纳入到整个当前的保障性住房的建设过程中；另一个就是在政府与房地产开发商之间的一个客观的公共寻租过程。正是因为公共的项目使得整个政府与企业都没有明确的责任，以至于在建设这样的项目化的时候，就体现出来的是当前公共建设质量问题。所以，农民工保障性住房管理主体的缺失已经成为当前哈尔滨市遇到的一个客观性难题。

2 哈尔滨市在农民工住房保障方面采取的措施

客观上来看，哈市的农民工住房保障政策在一定程度上体现出了其对外来人员的差异化对待。也就是说，整个住房保障中，考虑的更多的是一个当前住房计划的本市居民的效应。尽管这样的现象存在有着客观必然性，但是这样的差异化对待，造就了哈尔滨市农民工与哈尔滨市市民在住房条件与住房权利上存在着明显的分化。这样的一个客观性存在不仅仅说明了哈尔滨市在农民工的保障性住房上的关注度的差异性水平，更多的还说明整体的客观存在性下的农民工住房条件的差异化。

从2009年以来，哈尔滨市关于农民工住房保障问题形成法律法规以来，通过各种政策执行方式改善农民工住房环境，在关于外来人员的住房安置上取得一定的效益。单纯的从现有的方式来看，哈尔滨市农民工住房保障在政策法规上已经有了一个长足的进步，从农民工住房保障政策实施的效果来看，农民工住房保障政策使得农民工住房问题取得了客观的进步成果，主要体现在以下几个方面：

2.1 农民工住房保障确定公平

客观上从哈尔滨市对整个当前的居民保障性住房中我们可以看到，整体上的保障性住房在一定程度上是按照现有的情况不断进行分类，从本市与外来务工人员的整体性分析上，做出一个客观性的标准。政策可行性在整个文件的显示中有着一定的权威性，并且在关注到整个实践的过程中，也有着一定的科学性。从下表1 中我们可以看到：

表1 哈尔滨市2013年改善城乡住房方面采取的措施Table 1 Measures to improve the housing of urban and rural of Harbin in 2013

在农民工住房的建设中，不断通过现有的技术改造和完善农民工住房的硬件设施。通过增加农民工住房的建设数量和改善农民工保障性住房的提供方式，以及完善农民工住房保障的政策，提高农民工住房的环境和设施，改善农民工因高房价低收入而导致的无法获得固定居所的现状。综合分析哈尔滨市关于整体上的农民工住房的公平性，更多的是体现出来的其在政策的实施性上的公平。在政策上一定程度对农民工的倾斜减少了农民工因户籍不同而得到的与本地市民之间的差别待遇，使农民工在获得居住权上能够拥有本地市民同等权利。这样的公平性存在首先能够确保在实践过程中农民工住房保障拥有政策上的支持，使其在改善现有的农民工住房的工程改造上，具有一定的自主性[4]。

2.2 农民工住房在与国家政策结合上有互补

进入到2013年以来，随着国家政策不断向城市农民工的生活权益倾斜，在政策执行方面各个地区通过结合本地区的客观条件形成了国家政策与本地客观相结合的具有本地特色的政策实施方式，体现了各个地区在农民工住房保障上的自主性。哈尔滨市在农民工住房保障政策的实施与执行上就体现了本市多元化的发展现状与国家政策的互补。哈尔滨市在农民工住房保障的实践过程中结合政府投资与扶持力度，开展多样化的住房保障措施。哈尔滨市在关于农民工的住房环境的改善上，根据哈尔滨是农民工住房现状结合国家政策，通过提供多元化的保障性住房，不断通过现有的技术条件与经济条件改善农民工的住房现状，农民工住房的环境与安保质量得到提高，使农民工的人身财产安全拥有一定的保障，能够将更多的精力投入到生产建设中，更好的为政治经济建设做出贡献。

2.3 从数量上保证住房宽裕

从哈尔滨市现有的保障性住房数量来看，整体上呈现的是住房数量上升的趋势。截至2013年11月份，哈尔滨市已新开工建设各类保障性住房2.7 万套，完成年度计划的111%；实现竣工4.2 万套保障房，完成年度计划的107%。这样的保障性住房在数量上的增长速度在一定程度上为农民工改善住房状况提供了客观条件。保障性住房建设数量的增加，减少了农民工一家几口或者几家人为了省钱或者因为获得住房困难而不得不居住在一起状况，扩大了农民工的生活居住空间。

2.4 哈尔滨市保障性住房步入城市精细化管理

截至2013年末，哈尔滨市存量廉租住房受益户共计24 972 户。其中，租赁补贴23 442 户，对租赁补贴家庭从排队轮候转变为实物配租的方式，提高了住房保障的水平。哈尔滨市通过多样化的方式改善农民工住房问题，一是哈尔滨市实施了对四环以内棚户区改造的项目，总拆迁面积1 537 万平方米，涉及居民15.05 万户，2013年11月底为止，完成被拆迁棚户区居民回迁3.6 万户，通过建设安置住房，可以将被包含在拆迁范围内且达到住房保障进入条件的10 400 户家庭的住房困难直接解决到位。其中，解决廉租住房资格家庭2 100 户，解决经济适用性住房资格家庭10 300 户。二是建设带装修公租房，并且优先租给外来打工者等群体。公租房是由政府给予政策支持的保障性住房，其中，在香坊区、道里区清河湾、群力西区、松北区、南岗区哈西、呼兰区、阿城区等集中建设6 000 套。在全市新建住房项目中统一配建4 000 套，配建的公租房政府按规定成本价向建设单位回购。政府为农民工提供廉租房和公租房的政策，减少了农民工住房消费占收入的比例，使得农民工有一定的条件追求条件完善一些的住房。政府对保障性住房管理的精细化，加强了政府对保障性住房从初始建设到分配再到收回过程中的管理监督作用，改善了农民工住房保障中的管理主体失位的现状。

通过政府实施廉租房、公租房、经济适用房、住房补贴等措施，增加了保障性住房的供应量，哈尔滨市农民工住房保障问题在一定程度上得以改善。但是农民工住房保障还存在相关信息公开力度不够、住房提供方式单一等问题，解决农民工住房保障问题还需要完善相关的政策措施。

3 对策建议

3.1 将农民工纳入到城镇住房保障

城市农民工被纳入城镇住房保障体系中，虽然会增加政府的财政负担以及需要更多的建筑用地和住房，但是城市农民工被纳入城镇住房保障体系产生的整体效益将大于为此付出的成本[5]。将农民工纳入城镇住房保障体系是政府履行社会保障义务的体现，实现社会在分配上的公平，并逐步取消因为二元户籍制度带来的不平等待遇，保护农民工的居住权，保证和谐社会建设的顺利进行。

3.2 提高住房保障相关信息的公开力度

房产管理局应当将保障性住房的分配、供给对象、回收等管理信息，以及保障性住房的价格、面积、地段等具体信息及时向社会公众公布，便于农民工根据自己的需求选择相应的保障性住房，以及社会对住房保障的全方位的监督。并且能够广泛接收农民工关于城市农民工住房保障的意见和建议，让城市农民工的愿望和切实需要能够及时得到反馈[6]。

3.3 多元化的农民工住房提供方式

城市农民工解决住房问题需要自身积极努力工作的同时，不仅需要用工单位和政府通过住房保障的帮助，而且需要放开部分社会力量进入城市农民工住房领域，通过政府的行为来引导社会上的盈利组织和慈善组织进行相互的补充[7]。城市农民工的流动性和政府筹措资金的多样性决定了为农民工提供住房方式的多元化。

根据农民工自身的经济条件和意愿以及政府和用工单位的承受能力，决定农民工是购房、租房还是租售并举，或者用工单位为农民工提供居住宿舍。购房包括购买经济适用房或限价房，租房包括租赁廉租房或者经济租赁房，租售并举包括对向农民工提供的保障性住房实行半租半售或者先租后售的方式。通过农民工、政府和用工单位三方的努力下减轻农民工购房或租房的经济负担，提高农民工的生活水平。

［1］王一夫，王新利.黑龙江垦区农业现代化发展水平分析［J］.黑龙江八一农垦大学学报，2014，26（1）：99-104.

［2］成德宁.我国进城农民工的居住问题及其解决思路［J］.中国人口·资源与环境，2008，18（4）：78-84.

［3］张志莹.农民工住房问题亟应引起关注［J］.上海房地，2007（1）：30-32.

［4］张建伟，胡隽.居者有其屋：农民工市民化的落脚点［J］.求实，2005（9）：91-94.

［5］吕萍，周滔.农民工住房保障问题认识与对策研究——基于成本与效益分析［J］.住房与房地产，2008，15（3）：110-114.

［6］王海兵.解决农民工住房保障问题的建议［J］.上海房地，2010（4）：25-26.

［7］张志胜.新生代农民工住房保障的阙如与重构[J].城市问题,2011（2）:90-95.