“把权力关进制度的笼子里”的理论思考

孔玲

摘要：习近平总书记在中央纪律检查委员会第十八届二次全体会议上提出了“把权力关进制度的笼子里”的思想，并在党的十八届三中全会上又作了进一步的阐述。文章从权力约束的思想追溯、理论来源和对世界各国约束权力的基本方式来进行深入的考察，认为用刚性的法律制度来管权确是一种有效的约束和控制权力的方式。

关键词：权力；制度；约束权力

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2014）01-0009-04

2013年1月，习近平总书记在中央纪律检查委员会第十八届二次全体会议上提出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会上又进一步强调，坚持用制度管权，是把权力关进笼子里的根本之策。

习近平总书记的这些重要讲话振奋人心。有人认为，他讲话中所阐述的权力制约和监督思想，体现了现代政治文明，是中国共产党对于把握与借鉴人类政治文明成果的最高水平，不仅对党的建设具有历史意义，对我国的政治建设与文化建设也具有长远意义。

一、“把权力关进制度的笼子里”的思想追溯

“把权力关进制度的笼子里”，可谓当今社会的一句政治名言。曾有政治家说过：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关进笼子里的梦想。”今天，习近平总书记说这句话时，特别强调的是“制度”二字，强调要用“制度”管权，要把权力关进“制度”的笼子里。

约束权力思想，早在两千多年前古代西方的希腊罗马时期就已产生。古希腊思想圣人亚里士多德就认为，人如果拥有了权力和尊贵的地位，权力和统治的欲望也会迅速膨胀，就会不惜违反正义，以权力来获取私利。为此，他尤其推崇法治，认为法治是第一好的治国方式，极力主张用法律制度来约束统治者。他说：“统治者不可能靠道德就能够完全控制自己的行为，如果没有外在的强力控制，就会出现任意行为。”[1]

近代以后，许多启蒙思想家都坚决主张要对权力进行约束和控制。17世纪的洛克在其《政府论》一书中就认为统治者会滥用权力，并提出“对于滥用权力的真正纠正办法就是用强力对付强力”。18世纪的孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中明确提出：“一切有权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才会休止。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”19世纪英国历史学家和政治思想家阿克顿勋爵在他的《自由与权力》一书中，基于之前政治思想家们的权力思想观点，作了一个经典性的结论，“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”，所谓的“绝对权力”就是不受任何约束控制的权力，所谓的“绝对导致腐败”就是完全腐败，换言之可谓“有权必腐，极权极腐”。为此，他们都极力主张“权力必须受到约束”，一定要“把统治者关进笼子里”。

为什么一定要把权力或统治者关进笼子里？其基本原理是什么？归根到底是由人的本质属性所决定的。人是一种具有自然性（动物性）和社会性的野蛮与理性相结合的复杂体。正如恩格斯所说：“人是什么？一半是野兽，一半是天使。”[2]“天使”单纯利它善良，“野兽”狡诈自私凶恶，人就是一种天使与野兽相结合的特殊动物，是善恶两性的结合体。美国宪法之父麦迪逊认为：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。”[3]法学家把这句话加以变通后，就说成为：“如果把权力交给魔鬼，法律是无效的。如果交给天使，就不需要法律了。”但是，权力是交给人的，人既有天使的基因，也有魔鬼的基因，是一个很复杂的生物体。我国提出的“法治与德治”相结合的治国方略，就是基于这种人性原理，认为，“德治”可以张扬人性中的“善”，“法治”可以抑制人性中的“恶”。那么，权力又是什么？思想家们认为，权力产生于社会高于社会，是凌驾于社会之上的一种强制性力量。如果人性中的“恶”在不受任何约束的情况下与这种强力相结合，就会使一些拥有权力的政治人物，变成比狮虎更为凶恶的猛兽，致使政治成为“猛于虎”的“苛政”，而民众只是各顾各的小绵羊，随时会成为狮虎猛兽的牺牲品，不把他们关起来，民众就没有任何安全感，更谈不上自由。

政治思想家们“约束权力”、“一定要把权力关进笼子里”的思想主张，就是建立在这种对于人性“恶”的假定预设理论之上的。这种理论的基本思路，就是从人的自然性或动物性切入，不是考虑他们应该做什么，而是考虑他们可能会做什么。

这些约束控制权力的思想影响至今，已成为当下世界主流社会公认的定理。那么，如何有效约束控制权力，即应该用什么样的方式方法才能有效地关住权力，则会因国情的不同而有所不同。

二、西方国家的权力笼子

以什么样的方式方法，才能够有效关住权力？这是一个比较难以达成共识的问题，一般由各国的历史传统或基本国情所决定。从世界各国情况来看，约束权力的具体方式，不同的国家有不同的方法。

在西方国家，传统约束权力的基本方式是“法治”。其主要方法就是如上所述的“用权力制约权力”或“用强力对付强力”。他们认为，国家是一个权力的集合体，包括立法、执法、司法三大权力系统。所谓的“权力制约权力”或“强力对付强力”，其前提就是要求国家的这三大权力系统首先必须分立，不能集中在某个人或某一群人手中，即必须分别由不同的机构行使。近代启蒙思想家洛克首创这个理论，其后的孟德斯鸠等思想家们在此基础上进一步发展与完善，形成了系统的政治权力理论。

孟德斯鸠关于“三权分立”有一段被人们认为是不朽的名言：“当立法权与执法权都掌握在一个人或一个机构手中，自由就消失了，因为人们害怕制定暴虐法律的同一个人或同一个机构将以暴虐的方式执行它们。当司法权不和立法权或执法权分立时，自由也不复存在。如果同一个人或同一群人——贵族也好，平民也好，运用这三项权力：制定法律的权力，执行公共决议的权力、和判定罪行或个人争议的权力，那么一切都丧失殆尽。”[4]孟德斯鸠“三权分立”的思想，对美国制宪者产生了巨大影响，它首先在美国得到了实践，创立了“三权分立”的政权组织形式。美国的三权分立模式，后来为法国仿效，并逐步影响世界许多国家，特别是拉美国家。

“三权分立”的美国模式与以英国为典型的“议会至上”模式有所不同。

“三权分立”模式的本质特征是“三点一线、相互制衡”，所谓的“三点一线”，即立法、执法、司法三权平行在同一条线上，没有哪一个权力超越或高于另外两个权力，而是各自对至上的宪法负责。它与洛克在其《政府论》下篇中设计的“议会至上” 的三角形模式不同。“议会至上”也称“立法至上”。其特点是：立法权最高，即立法、执法、司法三权中，议会的立法权超越执法和司法两权而居于最高地位，代表国家至高无上的权力，不受任何其他权力的控制。“议会至上”的理论基础是民主与法治，认为在人民主权的民主制国家里，法律是人民共同意志的体现，代表了国家的最高权威，任何其他政府行为——执法或司法都必须服从法律，因此，掌握在人民手里的立法权应该是国家的最高权力。立法权作为国家最高权力，就应该超越执法权和司法权。一个国家的政体是以最高权力——立法权的归属而定，立法权归人民，就是人民主权的国家，立法权归君主，就是君主专制的国家，等等。[5]

根据孟德斯鸠的原意，三权分立的目的是为了防止政府侵犯公民个人权利（自由），认为除了防范其他机构对权利的侵犯之外，由于议员也是会犯错误的人，而不是神，因此，议会也有可能制定错误的法律，所以有必要受到其它权力的控制，从思想理论上设计了“三权分立相互制衡”、“以权力制约权力”的权力监督模式。由于美国当时的制宪者的首要考虑是如何制衡政府权力，以更有效地保障公民权利，因而很自然地接受了孟德斯鸠的思想，设计了三权分立制衡的模式，即在三权分立的基础上，权力之间的关系是相互制约的。这种权力制约权力模式具体而言就是，国会立法、总统执行、法官审判。但是，总统对国会通过的法案有权否决，国会在一定条件下可推翻总统的否决；总统有权任命高级官员，但须经国会认可，国会有权依法弹劾总统和高级官员；最高法院法官由总统任命并经国会认可，最高法院又可对国会通过的法律以违宪为由宣布无效。

有人认为，如果“议会至上”代表的是民主主义的思维，那么，“三权分立”则更多代表的是自由主义思想。

三、中国特色社会主义的权力笼子

在中国，其政治传统对权力约束的基本方式是“德治”，人们寄托着统治者对“仁义”的道德追求，期望着“仁君贤相”的出现。主张用以教育为主的方法，训导统治者不断完善自己的政治人格，极力倡导他们施“仁政”，实行“王道”，坚决反对一味“暴政”，肆意“霸道”。

当今中国在共产党领导下，继承和发扬中国优良政治传统的同时，还借鉴了人类政治文明成果，提出“依法治国与以德治国相结合”。这种结合，必须是建立在以“依法治国”为基本方略基础上的结合。习近平总书记在讲话中体现了这一精神，即在坚持“以德治国”的同时，更加注重“依法治国”，特别强调要把权力关进“制度”的笼子里，要用刚性的法律制度来约束国家权力。建国60多年的历史证明，片面强调政治思想教育和单纯依靠个人觉悟来保证权力的正确行使是靠不住的。正如邓小平所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”[6]他还说，“文化大革命”的教训是极其深刻的，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[6]。1978年8月，即十一届三中全会即将召开之前，邓小平曾在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中提到，英、美、法等国家的经验值得我们深思，美国总统尼克松下台，日本首相田中受审，这在西方国家是经常出现的，但是，这些国家并没有因为领导人出问题，或去或留，而影响政治和社会的稳定以及基本政策的持续性，其根本原因，就是他们建立了一套有权威的政治法律制度。[6]为此，邓小平在为党的十一届三中全会做准备的中央工作会议上指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变”[7]，邓小平这些鲜明的思想观点，成为后来建设中国特色社会主义法治国家的指导思想。今天，习近平总书记在党的十八届三中全会上进一步明确提出，“要强化权力运行制约和监督体系，把权力关进制度的笼子里。”这就要求必须着力打造一个约束权力的“制度笼子”。

“制度”是人们从事各种活动的行为准则的统称，是理性的人们为自己从事经济、政治、文化、社会等各种实践活动而设定的一系列直接管制行为的原则与规则，包括政治制度、经济制度、文化制度、社会制度等各种制度。但是，对于权力的有效控制，唯有法律制度。法律制度与其他制度最大的不同，在于它的国家强制性和它所具有的强大的国家拘束力。我国宪法规定：“国家的一切权力属于人民。”把权力关进制度的笼子里，就是人民要用体现人民自己共同意志的、具有国家强制力的法制材料来编织这个笼子，用法律的武器来保护人民自己应该享有的权利不受侵犯。在编织这个笼子的法制材料中，最为坚固或最具刚性的基材就是宪法制度。

宪法是最高的法律规范，是人们一切活动的最高行为准则，它规定一个国家最基本的社会制度和最重要的社会关系，集中体现广大人民意志和根本利益，是具有最高法律效力的国家根本大法。宪法作为人类社会关系的一种调整器，其调整的对象，是国家与社会的关系，是权力与权利的关系。其基本精神就是要给国家权力划定一个边界，防止国家权力越位侵犯社会权利，即通过对国家权力规制的手段，以实现对人民根本利益的维护和保障的目的。因此，宪法在编织制度笼子的材料中，是最为坚固、最具刚性的材料。它奠定整个法制系统工程的基础，确立一个国家法制体系的基本原则，一切法律、行政法规、地方性法规、条例，都必须建立在这个基础之上，都不得同宪法的原则和精神相违背。习近平总书记在出席首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上发表重要讲话时指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。”“根本法”、“总章程”及“最高”的地位、权威与效力的宪法定位，体现了总书记“宪法至上”的完整理念。他说：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的尊严。捍卫宪法权威，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”党的十八大通过的新党章重申：党必须在宪法和法律的范围内活动，这是保障宪法最高法律地位、法律权威和法律效力的根本政治保证。为此，总书记在这次讲话中严肃强调，“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”

结束语

新中国建立以来，我们国家走了不少弯路，原因很多，其中一个极为重要的原因，就是没有“把权力关进制度的笼子里”，没有很好地运用宪法和法律的方式来管理国家，没有真正实现社会主义民主的制度化、法律化。权力的行使走向，往往“以领导人的改变而改变，以领导人看法和注意力的改变而改变”。改革开放后，中国经济增长速度世人瞩目，但是，宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，对领导干部尤其是主要领导干部监管不力，导致官员腐败发生率居高不下，以权谋私、权力寻租到了较为严重的程度。这些都与权力的制约与监督或缺位乏力或“牛栏关猫”不到位，有着千丝万缕的联系。为此，习近平总书记在讲话中特别强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”还强调：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”

参考文献：

[1]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1997：319.

[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第二十一卷[M].北京：人民出版社，1965：325.

[3]汉密尔顿.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆，1995：264.

[4]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1997：154-156.

[5]洛克.政府论：下[M].北京：商务印书馆，1964：123.

[6]邓小平.邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

[7]中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2005：323.

责任编辑：孔九莉