行政审批制度改革现状及问题分析

牛海燕

摘 要：行政审批作为政府公共管理手段之一，必须通过不断地改进和完善才能够适应经济社会发展的需要。面对国内外日趋激烈的经济竞争态势，如何进行行政审批制度改革、提高政府行政效率，成为社会各界最为关注的问题。因此，政府需要进一步深化改革、促进依法行政、创新服务方式、加大审批监管、提升服务水平，建立起一套运行规范、便民高效的行政运行体制，践行“服务于行，责任于心”的服务理念。

关键词：行政审批制度改革；现状；问题

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）12003302

1 总述

行政审批，又称为行政许可，是行政机关依据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政审批是各国国家管理的重要手段之一，在经济社会宏观管理、社会公共利益保障、公共安全保障、保护相对方合法权益等领域发挥积极作用。在我国计划经济时期，行政审批广泛存在于各个领域和部门，在资源配置方面发挥了作用。随着计划经济向市场经济转变，大而全的行政审批方式饱受诟病，其不仅严重地阻碍了市场经济的建立和发展，在某种程度上还成了滋生腐败的病灶。因此，行政审批改革对经济社会发展全局意义重大，是转变政府职能、预防和治理腐败、保障人民群众的根本利益的重要举措。笔者通过几年来的走访、调研，对行政审批制度改革以来所取得的成效以及需要关注的问题进行论述。

2 行政审批改革成效显著

行政审批制度改革秉持“精简、统一、高效、便民”的原则，十多年来，在实施依法审批、改进审批方式、规范审批流程和时限、削减和下放审批事项、集中设立行政审批服务中心等方面取得一系列成效，突出表现在以下几个方面：

（1）大幅度削减许可事项，政府职能发生转变。以山东省青岛市为例，2013年以来青岛市对2008年后实施的468项行政审批事项进行了全面梳理确认，凡是无法律、法规依据的一律取消，最终保留了市级审批事项272项，承接国家、省级下放的审批事项38项，减少了审批事项158项，在与全国同类城市相比处于领先水平。下放审批权限，有利于基层经济发展环境优化，极大的方便办事群众、提高职能部门的办事效率；近年来，青岛市行政审批服务中心各部门，通过集中办理、网上办理，容缺受理、容缺审查及审批快速绿色通道等方式，使市级机关的审批效率大幅度提升，其中，建设领域的审批提速30%以上。许可事项的大幅度减少，为政府职能改革创造了条件，政府将更多的精力投入到服务市场主体、改善经济发展环境上，社会管理和公共服务能力有了进一步提升。各级政府秉承依法行政，强化服务的理念，不断努力建设服务型政府，廉洁政府、高效政府。

（2）逐步规范行政审批模式，日益优化审批管理方式。目前，山东省内大多数城市及其所辖区已设立行政审批服务中心，将原本分散办理的行政许可审批事项，按照规范、要求，统一到中心大厅集中办理。通过对原有审批模式进行再造，产生了积极的成效。一是调整了政府内部工作程序。政审批服务中心对审批事项实行“一个窗口对外”、“一次性告知”等审批模式，推行审批“标准化”，大大提高了审批效率。以往群众普遍反映的审批机关地点分散、审批环节复杂、办理手续繁琐等问题得到有效的解决。二是提高了政府的便民服务意识。行政审批服务中心面对的是千千万万的老百姓，是政府和群众之间的一扇窗口，各中心在方便群众方面均有所创新，如实行对弱势群体提供上门服务，预约服务，延时服务等服务模式。青岛市崂山区行政审批服务中心将行政审批服务与社区建设相结合，构建了区、街道、社区三级便民服务体系，将部分事项下沉到街道、社区，实现就近异地办理，极大地方便了山区居民。三是创新审批方式，节约行政运营成本。通过探索和创新，实行联审联办、并联审批、联合勘验等方式，既简化了手续、压缩了时限，又节约了行政运营成本、提高了行政效能。

（3）行政行为更加公开透明，廉洁行政效果明显。建立行政审批服务中心后，各审批职能部门入驻大厅集中办公，统一印刷业务手册和办事指南，对审批事项、审批依据、申报材料、办事流程、收费标准和承诺时限实行“六公开”，有效防止了重复审查和私设审批门槛等行为。进一步完善审批监督机制，以青岛市为例，在将行政审批事项业务流程纳入青岛市网上审批系统平台运行的同时，实施行政审批动态监管，将所有审批业务纳入业务处室、监察室、分管领导三级网上监督机制，减少了审批中人的因素，限制了自由裁量权、避免了审批随意性。严格执行“一个窗口收费”，杜绝个别人员在审批过程中的不廉洁行为，清除“暗箱操作”的空间。

3 行政审批改革需关注的几个问题

近年来行政审批制度改革取得了相当的成效，但有一些新问题，需要引起关注和思考，总结出以下几个主要方面：

（1）把握好适度原则，确保改革取得良好的效果。尽可能减少行政审批，但对于必要的审批还应当保留。行政审批在一定范围内有着积极的作用，特别是与公共安全及国计民生相关的大事，例如危险品生产和运输、公共资源利用等，国家还是应当采用行政审批制度加以规范和控制。在审批权削减和下放时，要把握好度，合理论证哪些事项需要审批，哪些不需审批。在削减或下放审批权后，应跟进、分析由此产生的效果以及对经济发展产生的影响。如果效果不理想，就要及时采取调整措施。从另一个方面讲，削减审批权，并不是政府彻底对市场的监管，而只是转变了政府的管理方式。特别要注意的是，个别部门可能在取消审批权后，对以往管理的事务不闻不问，不承担应尽的管理职责和社会服务职能。此外，在压缩审批时限时也要把握好度，不能一味追求审批时间最短而忽略操作过程中的实际情况，避免只求速度不顾效果的短视行为。

（2）加强监督检查，确保“两集中、两到位”落到实处。行政审批权与部门利益存在着难以割舍的关系，行政审批制度改革就是将这种关系切断。而个别部门想尽各种办法留住权利，于是出现了“多头审批”、“体外循环”等乱象。按照“两集中”的要求，部门行政许可职能需向一个处（科）室集中，部门行政许可处（科）室向行政审批服务中心集中。现在仍有一些部门将许可事项分散在不同的行政处（科）室，隶属于不同的分管领导，存在多头审批、多环节审批问题。群众反映的审批程序繁琐、时限长、部门内部转圈、分管领导不一都是由于不集中造成的。此外，按照“两到位”的要求，部门行政许可项目进入行政审批服务中心要落实到位、部门对窗口工作人员要授权到位。通过调研发现，个别审批服务中心的部门将审批窗口作为咨询处、收发室，而材料审核、批准、发证仍在职能部门办理。这种“体外循环”模式苦的是办事群众，他们要在收件窗口、审批部门、收费窗口之间来回奔波，一个事项跑上几次乃至十几次的情况时有发生。这样不仅违背了“一个窗口对外”、“便民、高效”的改革本意，也激发了群众对政府部门的怨气。建议纪检监察部门对于此类现象追根究源，将“两集中、两到位”真正落到实处。

（3）收放结合，使市场经济充满活力健康发展。行政审批制度改革，一方面为市场松绑，激发出市场经济发展的活力；另一方面，针对“市场失灵”现象，政府应积极的承担监管责任，为市场经济健康发展提供制度性的保障。仅以食品生产加工类企业设立为例，在取得执照前需要办理涉及食品、卫生、环境、消防等各类前置审批。为此，企业耗费大量时间和精力做制度性文本、办理各种评定、审核。而投入运营后，企业是否按照要求、遵循规章制度进行生产、监督检查是否到位？这是我们改革的重点。在某种程度上，事中、事后的监督检查比事前监管更为重要，“毒奶粉”、“地沟油”等恶性事件都发生在事中和事后。因此，相关部门在简化审批流程的同时应大力加强在生产、流通、销售等各个环节上的监督检查，加大对违法涉案企业的处罚力度。此外，政府还应承担好公众服务职能，在防控和治理雾霾、水资源污染、土壤污染等各类环境问题以及医疗卫生服务、社会保障等重点领域发挥作用。在政府职能转变的过程中，做好收放结合，将具体经济发展中的权力交给市场和社会，在事中、事后监管、宏观调控、公众服务等领域要勇于承担责任，唯有这样才能使政府的管理更加科学、高效。

（4）增强改革意识，确保各行政审批服务中心高效运转。行政审批制度改革以来，中央、省市级领导多次强调，行政审批改革是政府职能转变的突破口。仍有个别部门和领导对行政审批改革的概念模糊不清，对改革的意义理解不透彻，直接造成部分已建成的行政审批服务中心运行不畅，主要体现在：一是部分部门以各种理由拒不进入行政审批大厅办公或者仅设立咨询窗口，造成群众空跑。二是部分审批事项将“审批”改为“登记”、“备案”或“核准”，貌似审批取消了，实际上只换个名称，办理事项、流程、时限几乎没有实质性转变。三是个别审批窗口存在人员不固定、业务不熟练、临时雇员坐岗、服务态度差等问题。这既有客观原因，但最主要的是缺乏主动性、积极性。态度决定效率，如果思想上不重视，再多的建设和投入也难产生良好的效果。如果能以转变思想、提高认识为突破口，充分调动各部门的积极性，配合行政审批服务中心工作，彻底解决上述问题并非难事。