发达国家城乡人力资源市场一体化模式研究——兼论中国城乡人力资源市场一体化的模式选择

徐 铮，房国忠

(东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117)

发达国家城乡人力资源市场一体化模式研究
——兼论中国城乡人力资源市场一体化的模式选择

徐 铮，房国忠

(东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117)

城乡一体化发展战略是推动我国经济社会发展的重要任务之一，城乡人力资源市场一体化是这一战略的重要内容。本文通过梳理发达国家发展脉络，认为城乡人力资源市场一体化模式可归纳为两种：以英国和美国为代表的“自下而上”的市场主导模式和以日本和韩国为代表的“自上而下”的政府主导模式，并从动态角度出发，对上述四国模式形成的起点、过程、结果进行比较，认为政府主导模式更适合中国国情。

城乡一体化；人力资源市场；城乡二元结构；国际比较；模式

十八届三中全会指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”[1]。当前，我国将实施城乡一体化发展战略，消除二元结构，缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣作为经济社会发展的重要任务。人力资源市场作为经济社会中的重要组成部分，在促进人力资源充分就业方面具有不可替代的作用。然而，现阶段我国城乡二元结构的特点决定了人力资源市场也存在城乡分割问题，表现为城乡人力资源在就业机会、收入水平、受教育程度以及社会保障等方面存在巨大差距以及结构性失业和劳动生产效率低下等问题，制约了我国城乡一体化发展战略的实施，阻碍了经济社会的正常发展。发达国家已经实现了城乡一体化，建立了城乡统一的人力资源市场，这一点值得中国借鉴。

一、发达国家城乡人力资源市场一体化的基本模式

通过梳理发达国家发展经验，本文认为，城乡人力资源市场一体化模式大致可分为以下两种：

(一)市场主导模式

以英美为代表的“自下而上”市场主导模式是通过理性劳动者实现经济利益最大化行为而形成的，就是在市场发展的作用下，通过工业化发展，集中在城市的现代化工业所提供的工资高于传统农业，吸引农村劳动力向城市转移；农业现代化紧随其后，形成工农业相协调的良性产业互动，实现了人力资源在城乡之间、农业与非农产业之间的合理配置。再加上相关制度的不断完善，最终形成城乡统一的人力资源市场。

英美两国之所以形成该模式，主要原因为：第一，资源充足。充足的资源不仅确保了农业的顺利发展，也对工业发展提供了有力支持。美国国土面积广阔，人均资源丰富，适合农业规模化经营；而18—20世纪初期的英国拥有世界上面积最大的殖民地，为其发展提供了大量的自然和劳动力资源。第二，工业化起步早。两国都抓住了第一次工业革命的契机，成为首批工业强国。此时，国际竞争较弱，市场对工业产品需求十分旺盛，创造了大量的工作机会。第三，工业基础雄厚。从18世纪至今，两国始终是工业强国，这有利于持续产生的就业岗位，促进劳动力转移，推动城乡人力资源市场一体化的发展。上述条件都为市场主导模式的形成创造了条件。

(二)政府主导模式

日韩两国根据本国国情，克服自然资源匮乏、工业化起步晚、经济基础薄弱等不利因素，通过“自上而下”的方式，积极发挥政府作用以弥补上述不足。具体来说，政府通过制定优先发展工业战略，大力发展劳动密集型产业，引导农村剩余劳动力向城市有序转移。当工业化发展到一定阶段后，再通过政策导向，实施以城带乡、以工促农的方针，推动农业现代化，提高农业生产效率。在此过程中，积极制定各种法律法规，保障城乡劳动者合法权益，最终建成城乡一体的人力资源市场。

在该模式中，政府始终处于主导地位，通过制定宏观发展战略及其相应制度，积极引导人力资源在城乡之间合理流动，实现其平等就业。该模式特点如下：第一，注重通过发展高新技术产业来获得国际竞争优势，确保本国工业产品能够持续稳定地被国际市场吸纳，从而增加就业机会。第二，在工业化发展中期，以工促农，推广农业技术，实现农业现代化和工农业协调发展；第三，加大教育投资力度，提高人力资源素质以弥补自然资源匮乏的不足。第四，统筹城乡社会保障体系，完善农村社会保障制度，为农村劳动力的顺利转移提供制度保障。

二、发达国家城乡人力资源市场一体化模式形成的比较分析

发达国家城乡人力资源市场一体化之所以形成上述两种模式，主要是因为四国国情各不相同。因此，本文从这两种模式形成的动态角度出发，分别对四国一体化的起点、过程、结果进行比较。

(一)起点比较

1.发展背景比较

四国城乡人力资源市场一体化模式形成的起点都是以工业革命带来的生产方式变革为背景，但时机各不相同。从19世纪中叶起，随着英美相继开展工业革命，机器大工业逐渐取代工场手工业，城市劳动力需求量大增。紧随其后的是大规模农场经营方式的形成以及农业技术的进步，提高了农业生产率，农村剩余劳动力开始向城市转移，城乡人力资源市场走向一体。相比之下，由于历史原因，日韩开始接受现代化发展晚于英美近一个半世纪，但两国紧紧抓住了第三次工业革命的契机。战后以出口为导向的外向型经济战略、劳动密集型企业的大量出现以及日后高新技术产业的迅速崛起、农业现代化发展，都为两国提供了大量的就业机会，在此背景下，日韩开始了城乡人力资源市场一体化的进程。

2.文化差异比较

英国和美国虽然不属于同一大洲，但都属于基督教文明国家；而日韩均地处东亚，处于儒家文化影响。文化方面的差异也将对城乡人力资源市场一体化模式的形成产生不同的影响。基督教主张的自由平等思想，使处于市场中的劳动者按照自己的意志，自由的进入利润较高的产业，很少受制度、法律等非市场性因素的干扰。相比之下，儒家文化强调下对上的服从和忠诚。因此，在日韩的一体化模式形成过程中，体现了政府的引导作用。政府通过制定经济发展战略，积极引导农村人力资源流向城市的非农产业；通过立法保护劳动者合法权益和农业发展；通过投资教育来开发农村人力资源，缩小城乡人力资源的就业素质差距。

3.经济水平比较

如表1所示，在发展初期，四国无论是国民生产总值还是人均GDP都不是很高，这主要是由于，在现代化工业出现以前，农业是各国经济发展的支柱产业，且生产方式较为传统(由于历史原因，日本除外)。数据表明，英美的GDP总量和人均GDP都少于日韩。原因在于，两国在第一次工业革命到来之前，完全是农业国，毫无工业基础；而日韩两国在上世纪中后期实现经济腾飞之前，都或多或少的接触过现代化生产方式。日本从19世纪中期就已经实现了由农业国向工业国的转变；韩国虽然在20世纪初期沦为日本殖民地，但在客观上打破了该国原有的自然经济，同时日本殖民者在韩国开工建厂，也为韩国日后的工业化发展奠定了一定的基础。

表1 英美日韩城乡人力资源市场一体化模式形成初期的国情比较

数据来源：英国统计局、美国商务部经济分析局、日本内阁府和韩国银行等。

4.农业规模比较

在实现工业化之前，农业在各国经济中一直占据最重要的地位。人均土地面积的多寡决定了未来农业现代化的发展方向，也对日后城乡人力资源市场一体化能否顺利进行产生直接影响。从表1可以看出，相比日韩两国，英美的人口密度相对较少，人均占有土地面积大，且两国地处温带，有利于作物生长，具有良好的农业基础，为日后工业化发展提供大量的农产品。日韩两国人多地少而选择小规模经营方式，导致农业的劳动力吸纳能力不足。在现代化发展初期，工业生产的稳定性很差，吸收劳动力的数量有限。同时，外向型经济使本国企业必须面对激烈的国际竞争，产生大量失业人口，对两国城乡人力资源市场一体化发展产生了一定的阻力。

(二)过程比较

通过梳理相关文献，本文认为应从六个维度对四国城乡人力资源市场一体化模式的形成过程进行分析。

1.宏观经济发展比较

奥肯定律表明，宏观经济发展可以增加就业岗位。从四国的宏观经济发展轨迹看，如表2所示，在第一次工业革命时期，英国GDP总量大约在20亿至40亿美元，美国为10亿到45亿美元，这一时期两国平均GDP增长率分别为2%和5%，第二次工业革命时期也基本维持这一增长率。到20世纪中期，两国GDP增长率的上升幅度较大，分别达9%和8%。相比之下，日韩在一体化初期的GDP总量较高，均为100亿美元左右，这主要得益于两国原有的经济基础。此后二三十年间，两国经济迅速发展，这期间的GDP平均增长率分别达到17%和19%，几乎是英美的两倍。如表3所示，人均GDP变化也呈现出相同趋势。总的来看，到上世纪末，无论是总体经济实力，还是人均GDP，日韩都稍逊于英美，这与发展时间短以及原有经济基础相对薄弱有很大关系。

表2 英美日韩城乡人力资源市场一体化模式形成过程中的GDP变化比较

数据来源：英国统计局、美国商务部经济分析局、日本内阁府和韩国银行等。

表3 英美日韩城乡人力资源市场一体化模式形成过程中的人均GDP变化比较

数据来源：英国统计局、美国商务部经济分析局、日本内阁府和韩国银行等。

2.城乡收入差距变化比较

根据理性经济人假设，城乡收入差距是促进劳动力转移的根本动力，而且这一差距始终与城乡人力资源市场一体化程度呈负相关。英美两国由于经济实力雄厚，在工业化初期就十分重视通过统筹城乡，协调工农业发展来缩小城乡收入差距。据统计，20世纪40年代至50年代，美国城乡收入差距比大约是1.66至2.0，到70至90年代，其差距一直在1.28至1.33之间波动，表明美国城乡居民收入差距一直不是很大[2]。这主要得益于“以工补农”的政策，到20世纪50年代至70年代，美国基本上消除了城乡之间的收入差距。

日韩的城乡收入变化轨迹与英美不同。两国之所以能够在短时间内实现工业化，与发展初期牺牲农业、保证工业发展有很大关系，但这也造成了城乡收入差距的拉大。对此，两国分别开展“造村运动”和“新村运动”，通过开发农特产品、提供无偿贷款、改善农村教育等方式来解决这一问题。据统计，日本1966年城乡居民收入增长率分别为43.4%和16.1%，但在1967—1977年间，城市居民年均收入增长了18.9%，而农村居民则为25.4%。1974年农村居民收入首次超过城市居民。至今，日本城乡居民收入比值基本在0.86至0.97之间波动[3]。

3.就业结构变化比较

从就业结构变化来看，虽然四国都呈现出“配第—克拉克定理”所表述的趋势，但也存在差异。19 世纪以后，英国的农业剩余劳动力开始自发、持续、缓慢地向城市的非农产业转移。到了20世纪60年代，农业综合体的建立，使英国农业开始向更加标准化、专业化的方向发展，农村剩余劳动力不仅进入农业的前导和后续部门，同时也吸引了城市劳动力从事农业工作，第一产业就业人口出现一定程度的提高。美国的就业结构变化也呈现相同趋势。

与英美相比，日韩实现非农就业的速度很快。两国在发展初期通过优先发展面向出口的劳动密集型产业，如纺织业、建筑业等，这些产业对劳动力的需求量大，为农业剩余劳动力提供了充足的就业机会，推动了非农就业。到工业化中期，即20世纪70年代末，由于政府大力发展现代化农业，农村就地转移的比重开始增加。70年代以后，农业剩余劳动力就地非农就业量超过了城市转移量。据统计，到80年代中期，日本的农村劳动力中仅有29.2%的转移到了城市，70.8%则选择就地转移[4]。

4.农地政策变化比较

四国都致力于通过调整农地政策来推动农业规模化经营。但由于自然条件所限，农业经营方式也有所不同。美国在建国之初就面临地广人稀的问题。内战时期颁布的《宅地法》规定，只需缴纳10美元证件费，即可获得160英亩的土地，以鼓励人们到西部开垦基地。1891年的《土地修正法》，开始规划公共土地的大规模私有化。英国也在1967年修订《农业法》，政府对合并小农场提供所需费用的50%，对愿意放弃经营的小农场主可以发给2 000英镑以内的补助金，或者每年发给不超过275英镑的终身年金[5]。这些政策为两国形成大规模农业生产创造了条件。

日韩两国为了克服国土面积狭小的缺点，制定了先实行小农经营，再向规模化经营过渡的农业发展方针。日本在1950年颁布《农地法》规定农户拥有土地的最高限额，严格限制农地集中，使农民真正获得土地。1961年的《农业基本法》确立了农业规模化经营的发展目标。通过修改《农地法》，放宽农户拥有土地上限，允许土地自由买卖。1980年的《农地利用增进法》推动了土地集中经营。为了达到均田的目的，韩国在1949年颁布的《土地改革法》，规定政府低价收购地主土地，然后以更低的价格卖给佃农。随着工业化发展，农户数量减少，韩国鼓励放弃从事农业生产的农民交出土地，扩大经营规模。

5.社会保障制度发展比较

各国在工业化初期都曾出现过大量农村劳动力向城市迁移，而城市不能提供充足的就业机会，导致大量流民充斥城市，社会动荡不安的问题。对此，英国颁布了《济贫法》，对包括农村劳动力在内的低收入者给予最低生活保障。1897年，英国议会通过了《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的行业，雇主应对因工伤而丧失工作能力者给予赔偿[6]。此后，该法的使用范围扩大到农业和其他行业。美国也于1935年通过了《社会保障法》，但这一法律只保障工商业的从业者，并未覆盖农业。经过两次修改，才将农业工人和自营农场主纳入其范围之内。

日本早在19世纪末就已经具备了社会保障制度的雏形。1961年颁布的《国民健康保险法》适用于包括农村居民在内的全体国民。同年实施的《国民养老金法》将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者也纳入到该体系中。1970年又创建了农业养老金制度，其中2/3以上的养老金由政府补贴。韩国在工业化初期未能及时保护农业，农业结构和规模未能予以调整，致使农业日趋衰退。80年代初期，韩国将农业工人纳入到国民年金的保障范围之中。此后，随着农业地位下降、农业人口流失以及人口老龄化加剧，韩国将国民年金的保障范围再次扩大。

6.人力资源开发比较

发达国家人力资源市场之所以繁荣，主要得益于人力资源素质较高，这与教育有很大关系。美国在19世纪中叶就开始普及初等和中等义务教育。其间用了60多年时间基本普及了6-8年义务教育，为经济的高速发展奠定了人力资源基础。与此同时，美国一直保持着高水平的教育投入。到1975年以后，美国教育经费总投入占GDP的比例始终保持在7%以上。其中，公共教育经费比重长期保持在5%-6%之间。逐步提高的教育投入水平是美国经济发展的强大、持久的动力。

日韩两国由于自然资源匮乏，因此特别重视劳动力素质对经济的推动作用。日本1947年的《基本教育法》规定义务教育年限为9年并于70年代得到普及。70年代末又开始普及高中阶段义务教育，80年代高中入学率超过90%。同时，高等教育也有很大发展，入学率由1947年仅为5.8%上升到1970年的18.7%，进入大众化阶段。到80年代，在校大学生人数达220万人。日本的教育经费投入也一直保持较高水平，其比重基本保持在6%以上。50年代初期，韩国教育经费比重仅为2%。从60年代开始，其增长率持续超过GDP增长率。特别在上世纪90年代，基本在20%以上，最高达24.0%[7]。

(三)结果比较

1.城乡人力资源配置比较

总体上看，发达国家在发展过程中，农村劳动力发生转移，农业就业比重不断下降，形成了非农产业就业人数占绝对优势的格局。据统计，上世纪80年代以来，发达国家90%以上的就业岗位由非农产业提供，而农业就业比重则维持在10%以下，以2008年为例，如表4所示。

2.城乡收入差距比较

当前，发达国家的城乡收入差距一般控制在1.5以下。以美国为例，20世纪40至50年代期间城乡收入差距比大约是1.66至2.0，70至90年代，其差距一致在1.28至1.33之间波动，21世纪初为1.17。20世纪70年代以来，日本和韩国的城乡居民收入差距也基本消除。至今，日本城乡居民收入比值基本在0.86至0.97之间波动。韩国开展新村运动以来，城乡收入差距一直维持在0.8到0.9，2004年韩国人均GDP为1.4万美元，城乡收入比例是0.94。

表4 2008年英美日韩三次产业就业比重的比较 %

数据来源：中国劳动统计年鉴(2012年)。

3.城乡社会保障制度比较

目前，发达国家都拥有相当完备的社会保障制度，覆盖范围涵盖全体国民，建立了城乡统一的保险项目、适用标准和管理机制。以英国为例，从19世纪初的《济贫法》到20世纪中期的《国民保险法》、《国民健康服务法》、《国民工业伤害法》、《家属津贴法》、《国民救济法》， 已经建立起一个“从摇篮到坟墓”的城乡统一的社会保障体系。伴随着经济的高速增长，日本也把社保范围扩大到城乡的所有劳动者及其家庭。统一的社会保障制度使城乡劳动者享有同等的社保待遇，有效缓解了城市失业和农村贫困等社会问题。

4.城乡人力资源的就业素质比较

当今发达国家已经消除了城乡人力资源的就业素质差距，这主要得益于对教育，特别是农村教育的重视。美国通过建立完备的成人教育和农业推广服务体系，特别在农村开办农民培训班，对农民进行系统培训。英国现有200多个农业培训中心，对已有农业实践的青年农民进行二、三年学制农业培训，毕业后分别颁发普通或高级职业证书[8]。在20世纪70年代中期，日本和韩国也已基本普及了高中教育。教育的发展意味着人力资本投资的加大和人力资源素质的提高，这使得农村劳动力能够很好地适应非农就业。

三、中国城乡人力资源市场一体化的模式选择

(一)中国城乡人力资源市场一体化现状

中国城乡人力资源市场一体化进程是以改革开放以前城乡完全分割的计划型就业制度为起点。在经历了30多年的经济体制改革之后，虽然取得了巨大成就，但一体化程度依然很低，具体表现为以下几点：

1.城乡人力资源就业不平等。从就业过程的角度分析，该问题表现为城乡人力资源在进入市场前、进入市场后以及退出市场后三个阶段的不平等。首先，政府为优先保证城镇人口的就业，通过排他性制度，加大农村劳动者进城就业的经济和心理成本，限制其转移。其次，他们在进城就业后往往从事的是社会地位低、职业危害大、工资收入少、福利待遇低、晋升机会小的行业。最后，当农村人力资源处于失业状态时，由于社保制度覆盖面有限，特别是农村社保制度不完善，他们不能享受与城镇劳动者同等的失业、养老等保险。

2.城乡人力资源配置不合理。这种配置的不合理既表现在城乡之间的配置不合理，也表现在农业与非农产业之间。第一，当前我国的人力资源，特别是其中的高端人才一般集中于经济发达的大城市，而与之对应的农村地区则是人力资源流出地区，人力资源较少。第二，就业结构严重不合理，据统计，2012年农业就业人口为2.5亿人，占就业人口比重的33.6%，配置水平仅相当于发达国家19世纪末的水平，主要原因在于非农产业的就业吸纳能力不足，农业生产方式落后。

3.政府对城乡人力资源市场的监管不协调。城乡人力资源市场一体化发展必须以科学化和法制化的城乡协调的监督管理体系为依据，营造有利的制度环境。从这一角度分析，一体化程度低的原因表现为相关法律制度缺失，各种劳动法规不健全以及执法不严。这主要源于我国长期以来把就业工作重心放在城市，忽视农村劳动力就业，政府没有列支专项资金和项目。这样必然导致劳动争议频繁发生，阻碍了城乡劳动力市场一体化进程。

(二)中国城乡人力资源市场一体化模式选择的理由

通过与发达国家对比可以看出，当前我国城乡人力资源市场一体化程度相当低。因此，必须借鉴发达国家经验，借用适合我国国情的一体化发展模式。本文认为，日韩政府主导模式更适用于我国，理由如下：

1.政府在日常经济活动中占主导地位。中国与日韩同属儒家文化，并且经历了长达2 200多年的中央集权管理模式，民众在心理上服从政府对经济社会的领导。中国的改革开放又是一场以政府为主导的“自上而下”的改革。因此，在我国城乡人力资源市场一体化过程中，政府的作用至关重要。

2.后进国家的经济战略选择。由于经济发展起步较晚，中日韩三国都落后于率先崛起的英美。因此，三国都不约而同地选择赶超型经济发展战略，表现为政府主导下的经济管理体制，即建立了权威主义的政治体制，在权威政府的管理下制定宏观经济发展战略。

3.人多地少，资源匮乏。与日韩相比，虽然我国领土面积多，但由于人口基数大，人均资源占有量非常有限。因此，三国在发展初期都选择了通过集中有限资源，优先发展工业的举措，而在集中资源的过程中，必然要发挥政府的强制职能。

4.具有一定的工业基础，农业生产相对落后。我国改革开放实行的家庭联产承包责任制带有一定的小农经济色彩。再加上其他条件限制，使我国农业无法实现大规模、现代化经营。而工业已经建立了较为完善的工业体系。这种情况与日韩发展初期极为相似。

以上分析表明，当前中国国情与经济发展初期的日韩较为相似，采用政府主导模式更为可行。因此，应充分发挥政府在经济中的作用，根据市场需求，调整产业结构，引导人力资源在农业与非农业之间的合理配置，加快制度改革，推动城乡人力资源市场一体化发展。

[1] 习近平. 中共中央关于全面深化改革若 干重大问题的决定[R].2013-11-15.

[2] 黄坤，董礼. 国外缩小城乡居民收入差距的经验及启示[J]. 现代经济信息，2011(24):297-298.

[3] 袁金旺，董雪. 韩国和日本缩小城乡居民收入差距的经验及启示[J]. 玉溪师范学院学报，2010(12): 23-25.

[4] 李晓峰，朱俊峰. 中、日、韩三国农业剩余劳动力转移的对比研究[J]. 世界农业，2009(12): 3-5.

[5] 邵宇. 土地改革:新城镇化的突破点[J]. 金融发展评论，2013(12):1-31.

[6] 刘芳. 国外“农民工”社会保障经验及其借鉴[J]. 乡镇经济，2007(6):49-53.

[7] 蔡培良. 发达国家及地区农村劳动力资源配置的经验借鉴[J]. 湖南农业大学学报:社会科学版，2009(3):31-36.

[8] 张振助，吴晓郁，等. 高等教育大发展的国际经验及启示[J]. 外国教育研究，2003(4):35-39.

[责任编辑：秦卫波]

Research on the Modes of the Urban-Rural Labor Market Integration in Developed Countries——Mode Selection of the Urban-Rural Labor Market Integration in China

XU Zheng，FANG Guo-zhong

(School of Business，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

The urban-rural integration development strategy is one of the important tasks of promoting China’s economic and social development. The urban-rural labor market integration is an important part of it. According to the literature，this paper summarizes in two modes of the urban-rural labor market integration: the “bottom-top” market-driven mode represented by UK and USA and the “top-bottom” government-driven represented by Japan and Korea. From the perspective of dynamic，it compares the startings，processes and results of their formation in the countries. And it thinks that the government-driven mode is more suitable for China’s national conditions.

Urban-Rural Integration；Labor Market；Urban-Rural Dual Structure；International Comparison；Mode

2014-09-18

吉林省哲学社会科学规划重点项目(2013A15)。

徐铮(1986-)，男，天津人，东北师范大学商学院博士研究生；房国忠(1964-)，男，内蒙古赤峰人，东北师范大学商学院教授，博士生导师。

F033

A

1001-6201(2014)06-0055-06