规范性文件备案审查形成全市工作格局

文/王娟

规范性文件备案审查形成全市工作格局

文/王娟

规范性文件备案审查，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要职责。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从推动人大制度与时俱进、维护宪法法律权威等角度，三次对备案审查工作进行了论述。决定提出，要完善人大工作机制，通过备案审查积极回应社会关切；要完善规范性文件合法性审查机制，健全规范性文件备案审查制度。在党中央的决定中，对备案审查提出如此明确的要求，充分体现了党中央对这项工作的重视。市人大常委会法工委在常委会的领导下，坚持在实践中推进备案审查工作，不断加强对区县人大常委会的指导，有力地推动形成了全市的备案审查工作格局。

备案审查在市区县合力下向前迈进

市人大常委会自1999年起就着手开展备案审查工作，并先后以主任会议文件的形式制定了一系列的备案审查工作规范。2012年4月,市人大常委会根据立法法、监督法的规定，审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，进一步对市人大常委会的备案审查工作进行了规范，并对区县等各级人大常委会依法开展规范性文件备案审查工作作出规定。

地方性法规颁行后，加强对区县人大常委会的指导成为了常委会法工委的重要工作任务。2012年6月，在地方性法规颁行之际，常委会法工委召开地方性法规贯彻实施动员会，对区县人大常委会开展备案审查工作进行动员。2013年8月至9月，在地方性法规施行一周年之际，常委会法工委对全市17个区县进行了逐一走访，并在调研的基础上于2013年12月召开了全市性的备案审查工作会议。区县人大常委会对规范性文件备案审查给予了高度重视，通过党组会议、主任会议等形式，认真研究启动备案审查工作。截至2013年12月底，全市已有12个区县人大常委会对备案审查工作建章立制、明确工作机构和人员。宝山的同志说，备案审查丰富了区县人大常委会的监督方式，使区县人大常委会在工作监督之外，拥有了法律监督的有效手段，实现了监督工作的两条腿走路。杨浦、静安的同志指出，相比较政府系统内部对规范性文件制定情况的监督，地方国家权力机关的监督有着熟悉区域情况的优势，地方国家权力机关的备案审查对提升本区域的法治建设水平具有重要意义。

规范性文件备案审查，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要职责。市人大常委会法工委在常委会的领导下，坚持在实践中推进备案审查工作，不断加强对区县人大常委会的指导，有力地推动形成了全市的备案审查工作格局。

备案审查在探索中不断走向深入

市人大常委会的备案审查工作是在多年的实践探索中逐步发展起来的。1999年，常委会主任会议制定《关于市人民政府规章备案审查办法》，启动了对市政府规章的备案审查；2007年，常委会主任会议制定《关于对依据促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作决定制定的规范性文件的备案审查办法》，开始对浦东新区政府有关综合配套改革试点的规范性文件开展备案审查；2010年，根据《关于制定地方性法规配套规范性文件的试行意见》，备案审查的范围拓展到了地方性法规配套规范性文件；地方性法规颁行后，对区县人大常委会决议决定的备案审查走向了规范化。

区县人大常委会开展备案审查工作的时间虽然不长，但已进行了许多有益的实践探索和理论研究。比如，围绕如何更合理地确定备案审查的范围，奉贤、崇明结合区域实际，经与区县政府会商研究，确定对区县政府制定或者批转的工作部门的规范性文件、经区县政府同意由区县政府办公室制定或者转发的相关工作部门的规范性文件开展备案审查。黄浦对政府工作部门制定发布的在行政区域内影响较大的规范性文件是否应进入审查范围等问题进行了课题研究。比如，崇明在已制定备案审查操作规程的基础上，正在着力对工作予以进一步优化，要求常委会相关工委，对审查过程、审查方式、审查依据、审查结论以及需要注意的问题和意见建议及时进行记录总结并形成审查报告，以切实保证备案审查工作的质量。又比如，不少区县在对规范性文件进行书面审查的同时，还积极运用其他工作方法来综合提升审查的效果。黄浦在规范性文件备案审查工作中，实地走访政府相关部门了解情况，邀请区人大代表出谋划策，在形成审查意见时，还对规范性文件的合理性问题提出了建议。闵行、普陀也提出了建立备案审查工作专家库的一些设想。

备案审查在加强与政府的沟通交流中得到推进

对于推进法治国家、法治政府建设，各级人大常委会和各级政府有着一致的工作目标。备案审查既是对政府工作的监督，更是对政府工作的支持。市人大常委会法工委既真抓实干，又注重把握好轻重缓急，主动加强与政府相关部门的沟通协调，工作开展得健康有序，取得了一定成效。为进一步推动形成人大监督与政府依法行政工作的合力，常委会法工委还主动邀请市政府法制办和17个区县政府法制办的同志，共同参加2013年的备案审查工作会议。

区县人大常委会都把加强与政府的沟通交流作为推进备案审查工作的重要方面。在常委会法工委赴虹口、长宁、徐汇、浦东新区、金山等地开展的走访活动中，区人大常委会主动邀请政府法制办相关负责同志共同参加与常委会法工委的座谈交流；常委会法工委也抓住契机，加强对区县政府法制部门的宣传，解答他们的疑惑和问题，争取他们对区县人大常委会备案审查工作的理解。从总体上看，区县人大常委会的备案审查工作得到了区县政府的积极支持。徐汇、长宁、静安等区政府在地方性法规颁布施行前，就主动向区人大常委会报送规范性文件。杨浦区人大常委会每年听取区政府关于依法行政工作的报告，2013年还专题对区政府贯彻国务院依法行政纲要的情况开展执法检查；在这些监督活动中，政府规范性文件的制定情况都是重要的监督内容。在日常工作中，杨浦区人大常委会相关工委与区政府法制办还经常就政府规范性文件的制定情况进行沟通，互动情况良好。

本市各级人大常委会的备案审查工作虽然已取得了一定的成绩，但仍需要在实践中不断加以完善和推进。在今后的工作中，备案审查工作要以贯彻党的十八届三中全会决定的要求为主线，不断提升工作实效，更充分地发挥在保障人民群众根本利益、维护国家法制统一、健全权力监督体系方面的作用，更好地服务于本市的法治建设。