中国梦愿景下的领导干部绩效管理创新研究

徐东华

（中国人民大学公共管理学院 北京 100872）

以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体明确提出，实现中华民族的伟大复兴是最大的中国梦。“中国梦”高瞻远瞩地描绘了今后中国发展的宏伟蓝图。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。[1]（P526）中国梦的实现程度，关键取决于各级领导干部率领全国各族人民所能干出的实绩水平高低。如果干不出实实在在的业绩，再美好的愿景也难以落到实处。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确要求，“严格绩效管理，突出责任落实”。那么，如何让中国梦的伟大愿景切实转化为领导干部的日常行动？基于中国梦的领导干部的实干成效如何衡量和管理？本文以中国梦为牵引，应用战略性绩效管理理论，从创新领导干部绩效管理这一角度，探讨实现中国梦的重要路径和方法。

一、相关研究现状和理论基础

1.相关研究现状。对“中国学术期刊网络出版总库”相关文献搜索的结果显示，2012年11月习近平总书记发表关于中国梦的讲话之前，以“中国梦”为篇名的文章，基本都是文学和社会学领域的文献，与民族复兴问题没有多少关联；而在此之后以“中国梦”为篇名的涉及民族复兴问题研究的论文数量陡然增加，在短短一年时间内达到数千篇。由于“中国梦”这一论断刚提出不久，该问题研究尚处于探索起步阶段，文献主要集中于探讨“中国梦是什么”、“为何要实现中国梦”等问题，而从公共管理学的角度研究具体“如何实现中国梦”的文献较少。此外，我国关于领导干部绩效管理问题研究文献也较少，同样处在探索阶段，而且少量的文献主要侧重研究领导干部绩效考核问题，领导干部绩效管理问题的研究尚未受到应有的重视。因此，研究基于中国梦的领导干部绩效管理问题不仅能够弥补中国梦实现路径、方法与领导干部绩效管理等相关研究之不足，还可以指导以中国梦为牵引的党政领导干部绩效管理实践，为推进中国梦问题研究与实践贡献智慧和力量。

2.主要理论基础。（1）中国梦的本质与要求。习近平总书记在第十二届全国人大第一次会议闭幕会上的讲话中提到，中国梦归根到底是人民的梦，人民共同享有人生出彩的机会；“实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福”。全面建成小康社会是“中国梦”的根本要求。为实现中国梦，习近平总书记还提出了三个“必须”：必须走中国道路，增强理论自信、道路自信和制度自信；必须弘扬中国精神，即以爱国主义为核心的民族精神，以改革创新为核心的时代精神；必须凝聚中国力量，紧紧依靠人民来实现梦想，不断为人民造福。习近平总书记的上述讲话内容为中国梦问题的研究与实践指明了方向。

（2）绩效管理的概念与地位。根据现代管理理论，绩效管理是指组织中的各级管理者用来确保员工的工作行为和工作产出与组织的目标保持一致，并通过不断改善其工作绩效，最终实现组织战略的手段及过程。绩效管理是组织管理的核心，也就是说，现代管理是紧紧围绕如何提升组织及员工绩效这一核心目标而开展各项活动的。值得提出的是，绩效管理不等于绩效评价。绩效评价通常也称为绩效考核，特指在绩效周期结束时，选择有效的评价方法，由不同的评价主体对组织及个人绩效进行评判的过程。绩效管理是在绩效评价的基础上产生的，是绩效评价的拓展。绩效评价只是绩效管理过程中的一个局部环节，侧重于考核和评估，只出现在特定的时期，重视事后评价，具有一定的滞后性；而绩效管理是一个的完整过程，侧重于绩效信息沟通与绩效目标达成，贯穿管理活动的全过程。[2]（P262）绩效管理具有更强的包容性。如何让中国梦落到实处，这有赖于绩效管理对其进行全程跟踪和管理。而中国梦落实程度和实现效果如何，这就必须通过绩效评价来加以评判和衡量。

（3）战略性绩效管理系统。从早期的绩效评价、到后来的绩效管理，再发展到现在的战略性绩效管理，绩效管理理论日趋成熟。本文认为，战略性绩效管理是基于组织的使命、核心价值观、愿景和战略建立的一个由绩效计划、绩效实施、绩效评价、绩效反馈、绩效沟通等多个环节共同组成的循环系统。在该系统中，绩效评价的工作内容最为繁重、难度也最大，包含评价的内容、主体、周期、方法等要素，对绩效管理的实施效果起决定性作用；而绩效沟通贯穿于其他各个环节之中。（如图1所示）

图1：战略性绩效管理系统图

其中，组织的使命是组织存在的根本理由，[3]（P39）指明了组织对整个经济和社会应该作出的贡献。核心价值观是组织全体成员在决策和行动过程中需要共同遵守的行动准则。愿景是组织描绘的发展蓝图和中长期目标。战略则是实现和达成这些目标的关键途径和优先选择，它是由多个并存且互补的战略主题组成的。一个科学、有效的战略性绩效管理系统应该将组织每位成员的工作活动与组织的整体战略联系在一起，为各级管理者决策提供有效信息，并向员工提供及时、准确的绩效反馈，从而实现绩效管理的战略目的、管理目的和开发目的。

（4）领导干部绩效管理的特点与意义。领导干部绩效管理具有以下鲜明特点：一是多维性。它不仅包括经济绩效、政治绩效，也包括社会绩效、文化绩效和生态绩效等。二是公共性。它不能像企业经理人一样以追求企业利益最大化为目标，而必须把国家及公众的利益放在首位，具有很强的公共性和公益性。三是政策性。它必须依照国家相关法律、法规和政策进行，而且受到社会公众的高度监督，以确保符合公共利益。领导干部绩效管理是干部管理的核心，能够促使广大干部根据“中国梦”愿景、“全面建成小康社会”根本要求以及“建设廉洁高效、人民满意的服务型政府”战略目标，增强效率意识、服务意识、责任意识和廉洁意识，努力扎实工作，不断提升绩效水平，最终落实国家各项方针政策和达成组织战略意图。

二、领导干部绩效管理面临的突出问题

随着中国梦的提出，我国领导干部绩效管理现存的一些不相适应之处日益显现，主要体现在以下几个方面：

1.与政府愿景及战略契合度有待提高。许多组织仍缺乏清晰的使命、核心价值观、愿景与战略陈述，导致领导干部绩效管理与之脱节，不仅无法全面体现与落实组织战略要求，且还停留在事务性管理水平上，难以上升到战略性绩效管理的高度。

2.管理体系与制度有待完善。许多组织对绩效管理仍缺乏系统性思考，其认识和实践仍停留在绩效评价的水平上，采取“设定目标——秋后算账”片面管理方式，重视绩效评价而忽视绩效管理；而且领导干部绩效管理法治化水平不高，缺乏专项法律支撑，从而影响到长效机制的建立。此外，绩效评价制度也不够完善，评价内容与组织战略脱节，习惯于日常表现性评价而轻视实绩评价，评价指标过于粗略，缺乏对每个指标的明确界定与精准表述，并忽视绩效评价结果的应用，导致评价流于形式。

3.管理工具与技术有待改进。领导干部绩效管理缺乏先进、科学的工具与技术支撑，习惯于按往常惯例与经验进行管理，工具比较落后。许多组织还没有意识到绩效管理工具的重要性，也没有能力辨识与掌握先进的绩效管理工具；一些组织简单套用目标管理与关键绩效指标两种工具。事实上，上世纪80年代以来的政府绩效管理实践表明，套用这两种工具的政府组织绩效管理并没能获得令人满意的效果。

4.绩效环境与文化有待优化。领导干部绩效管理有赖于优秀的组织生态环境，尤其要具备高绩效文化支撑，否则难以有所作为。但是，由于受几千年封建专制思想的影响，“宗法制”、“官僚主义”、“形式主义”等落后的行政文化根深蒂固，严重制约了领导干部绩效水平的提高，也阻碍着中国梦的实现。

5.管理机构与队伍有待健全。现有领导干部绩效管理机构及人员庞杂，不仅有纪检、监察部门，还有组织、人事及其他相关部门，政出多门、各自为政、职权纠缠不清，难以实现统一指导和有效协调；而且，许多从事领导干部绩效管理工作的人员缺乏战略性绩效管理专业知识、业务技能与研究能力，管理队伍的专业素养与决策咨询能力有待提升。

三、领导干部绩效管理创新举措

中国梦将指引全国人民朝着民族复兴的伟大目标迈进，并将推进各项事业的改革、创新与发展。毋庸置疑，这个过程将充满荆棘坎坷，领导干部绩效管理改革与创新之路也不会平坦。各级政府管理者应该认真学习和贯彻习近平总书记关于改革开放的重要思想，应用战略性绩效管理先进理论，不断探索并推进领导干部绩效管理改革与创新。

1.理念创新：严格遵循科学发展观。各级政府必须牢牢把握中国梦的实质和根本要求，对领导干部绩效进行有针对性的管理，确保干部的工作行为及业绩与中国梦的愿景及战略目标高度一致。为此，建议从两方面创新领导干部绩效管理理念：一是创新发展理念，即由单纯重视经济增长的片面政绩观向全面、协调、可持续发展的科学发展观理念转变。要实现中国梦，必须严格遵循科学发展观，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的综合发展布局，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。二是创新管理理念，即由片面重视绩效评价的传统管理理念向全面重视战略性绩效管理的先进管理理念转变。管理实践表明，领导干部的绩效不是“考”出来的，而是“管”出来的。只关注“秋后算账式”的绩效评价难以真正提升干部的绩效，只有重视对干部进行绩效计划、绩效实施、绩效评价、绩效反馈及绩效沟通的循环管理，才能确保干部的绩效产出与中国梦的愿景及战略目标高度一致。

2.制度创新：实施战略性绩效管理。实现中国梦，关键要有一批批具有改革创新精神、能够真抓实干的领导干部。为此，必须建设形成一套成熟的领导干部绩效管理制度及长效机制，建议从两个方面创新领导干部绩效管理制度：一是改变单纯重视绩效评价的传统做法，构建并实施完整的战略性绩效管理系统。各级政府应该根据中国梦愿景，分别确定组织使命、核心价值观、愿景和战略，再据此开展领导干部绩效计划、绩效实施、绩效评价、绩效反馈、绩效沟通的循环式管理，确保干部绩效从一开始就维持在较高水平状态。这种“从上到下”分解战略绩效目标与明确绩效责任、“从下到上”共同努力与逐层支撑组织战略目标实现的战略性绩效管理体制，能够促使领导干部绩效产出与国家及组织战略构想协调一致。二是推进领导干部绩效管理立法，提高领导干部绩效管理法制化水平。政府应该推进领导干部绩效管理立法，不断完善相关政策与制度，提升其法制化和规范化水平。以美国为例，早在1993年，美国联邦政府就颁布了《政府绩效与结果法案》，推行政府绩效管理制度。2010年，美国国会又通过了《政府绩效与结果修正法案》，对《政府绩效与结果法案》中存在的突出问题进行修正与完善，要求各联邦机构向美国管理和预算署与国会提交至少向后覆盖四年的战略规划，同时规定至少每三年对战略规划修订一次（国防部战略规划为每四年修订一次），并将之发布在部门网站上，接受社会各届监督；与之配套的是，每个财政年度之初各机构必须向总统和国会提交一份年度绩效计划，明确年度绩效目标和考核指标，年后提交一份年度绩效报告，陈述年度绩效计划中确立的绩效指标及特定工作项目完成情况。[4]我国可以借鉴和探索这种战略驱动型的政府绩效管理机制，通过完善并实施相关法律法规，要求各级政府机构制定、报告并公开跨年战略规划、年度绩效计划及其落实情况，并制定相应的战略落实问责制度，以推进领导干部绩效管理制度创新。

3.技术创新：积极试行平衡计分卡。实现中国梦，不仅要有先进的管理理念和制度基础，也要有科学的管理工具与技术支撑。当前我国领导干部绩效管理正遭遇技术瓶颈，迫切需要推进管理工具及技术创新。一是由经验方法向科学管理工具转变，积极试行平衡计分卡。平衡计分卡（the Balanced Scorecard）是由哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰和复兴全球战略集团创始人戴维·诺顿于1992年提出来的，从财务、客户、内部业务流程以及学习与成长四个层面丰富和拓展了绩效评价指标，促使组织在了解财务结果的同时，能对自己在增强未来发展能力方面取得的进展进行监督。[5]（PP13～14）平衡计分卡理论从最初只用于绩效评价，后来用于绩效管理，至今已发展成为一套能够将战略与运营有效联系起来的综合战略管理体系；重视财务指标与非财务指标、组织内部要素与外部要素、前置指标与滞后指标、长期目标与短期目标的平衡；四个层面的目标连接为一条因果关系链，使人力资本等无形资产与组织战略协调一致，改善业务流程，进而驱动组织战略顺利“落地”。鉴于其在理念上的先进性和应用上的有效性，许多政府组织将之应用到各自的战略性绩效管理体系中。研究表明，2004年美国约8%的地方议会、11个州政府以及10个联邦政府机构已采用平衡计分卡。[6]平衡计分卡中国化模式的研究和实践探索始于中组部2006年启动的中澳政府合作项目“中国领导人才绩效评估体系研究”。黑龙江省海林市是该项目的唯一政府试点单位，藉此该市建立了一套完整的基于平衡计分卡的政府绩效管理体系，取得了宝贵的经验和良好的试点效果。[7]各级政府应该探索应用像平衡计分卡这种科学的管理工具，以推进领导干部绩效管理工作，促使组织战略落地。二是由手工操作方式向计算机网络手段转变，着力完善领导干部电子化绩效管理系统。随着电子政务的发展与政府信息化建设的推进，打造政府绩效管理信息系统平台、提升领导干部绩效管理科学化和信息化水平，已经成为一种不可逆转的发展趋势。我国一些政府组织，包括北京市、武汉市、深圳市等都进行了电子化绩效管理的有效探索，积累了丰富的经验。今后，各级政府应进一步加大建设力度，分批次完善领导干部绩效管理信息系统平台，先力求在网上评价、绩效信息公开与使用管理等几个方面取得突破，再全面铺开建设。

4.文化创新：努力创建高绩效文化。领导干部绩效管理不应仅停留在制度及技术层面上，而应升华并深入到精神及意识层面。习近平总书记曾经指出，伟大的梦想，需要有伟大的精神做支撑；要实现中国梦，就必须弘扬中国精神，即以爱国主义为核心的民族精神，以改革创新为核心的时代精神。具体到各级党政领导干部绩效管理上，就是要努力创建高绩效文化，优化绩效管理的“软”环境，这是全面、深入推行领导干部绩效管理的重要支撑。各级政府应该努力克服官僚文化、“人治”文化及特权意识，强化“顾客至上”的公共服务理念、廉洁高效的管理价值取向，注重实绩和责任的行政氛围，以形成基于中国梦的有利于领导干部干事创业的高绩效文化。

5.组织创新：健全管理机构与队伍。中国梦的实现，不仅有赖于一大批深谙中国梦真谛的高素质领导干部，也有赖于一批能够按照中国梦愿景目标及战略要求，有效管理与评价领导干部绩效的高层次管理机构及专业人才。政府应高度重视领导干部绩效管理机构与队伍建设，不仅要整合资源和优化体制，成立专门的绩效工作领导及办事机构，明确管理权限和工作职责，克服政出多门、职权冲突等问题，而且要优先培养和建设一批掌握战略性绩效管理基本理论与实务能力的专家队伍，为领导干部绩效管理提供强有力的人才支撑。重视中国梦及战略性绩效管理相关理论与业务能力培训，充实各级领导干部及绩效管理人员的专业知识，促使其提高对战略性绩效管理的认识，从而坚定中国梦的理想信念，强化实际行动，积极参与到基于中国梦的绩效管理及改革过程之中，共同把政府绩效管理工作不断推向前进。

[1]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]方振邦，徐东华.战略性人力资源管理[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[3]彼得·德鲁克.管理：使命、责任、实务（使命篇）[M].北京：机械工业出版社，2009.

[4]何文盛，蔡明君，王轰，李明合.美国联邦政府绩效立法演变分析：从GPRA到GPRAM[J].兰州大学学报(社会科学版)，2012（03）.

[5]罗伯特·卡普兰,戴维·诺顿.平衡计分卡：化战略为行动[M].广州：广东经济出版社，2004.

[6]Holmes.S.H.，S.A.G.de Pineres&L.D.Kiel.Reforming Government Agencies Internationally:Is There a Role for the Balanced Scorecard[J].International Journal of Public Administration，2006（29）.

[7]方振邦，罗海元.政府绩效管理创新：平衡计分卡中国化模式的构建[J].中国行政管理，2012（12）.