十年来国内北欧福利国家研究述评

吴强

（武汉大学历史学院 湖北武汉430072）

一、为何要重视“北欧模式”

随着过去十年来改革开放进程的持续深化，建立健全具有中国特色的社会保障制度与社会福利体系已日益成为党和政府创新社会建设的重要目标之一。

虽然也有着类似“福利国家终结”[1]这样的悲观论调，但福利国家已然成为学界与民间共同热议的话题则是不争事实。与社会科学领域内的诸多西式舶来品相似，福利国家这一名词所包含的概念以及在此基础上所建构的理论体系也都源自西方（特别是欧洲）。迄今为止，世界范围内最具典型性的福利国家也仍然主要集中于欧洲，而以丹麦、挪威、芬兰、瑞典和冰岛为代表的“北欧模式”无疑又在欧洲福利国家中显得异常夺目。

“福利国家就是花费大，效率低的观点已广泛传播开了”，[2](P95)此一观点不仅在国外而且也在国内有着不少拥趸，“北欧模式”成为滋生懒汉的贬义词，但实际情况却并非如此。根据世界经济论坛所公布的2012～2013年度全球竞争力排名，北欧5国中的芬兰和瑞典排名第3和第4，丹麦、挪威分别为第12和第15，皆属一流竞争力国家。国际货币基金组织发布的报告表明北欧5国2011年人均GDP最低的冰岛也有4.3万美元，而挪威高达9.7万美元。也就是说，推行高福利政策并未使北欧5国的经济表现有所逊色。世界银行测算的各国基尼系数表中，丹麦、瑞典和日本以0.25高居榜首，挪威0.26，芬兰0.27，美国0.41，而中国则为0.43。北欧5国在2010年由美国《福布斯》杂志刊登的盖洛普幸福指数中也位居世界前列。这些数据意味着北欧是世界上均富程度和国民幸福感这两项指标最高的地区，即便面对来势汹涌的欧债危机，北欧5国所受到的冲击也远比希腊、西班牙、葡萄牙和爱尔兰这几个重债国要小得多。“从整体来看，如果说，福利制度津贴对斯堪的纳维亚各国当前的经济问题有某种直接影响，那也是微乎其微的”。[3](P51)有过访问北欧经历的国内学者也感叹：“‘北欧模式’的实践给我们带来了许多启示。”[4]有着如此光鲜表现的“北欧模式”难道还不足以引起学界高度重视吗？

学术进步一方面有赖于洞悉学术前沿，也就是需要及时“瞻前”；另一方面；时不时的“顾后”——对已有学术成果的梳理也显得很有必要。本文也正是有鉴于此，试对近十年来国内学界有关北欧福利国家的研究状况作一评述，以求对既有文献进行梳理。

二、欧洲研究视域下的北欧福利国家

作为国内著名欧洲研究学者，中国社会科学院欧洲研究所周弘研究员2006年结集出版的《福利国家向何处去》（以下简称周书）一书不啻为近十年来有关欧洲福利国家问题的重要著作，其对“北欧模式”的论述尤具指针意义。

周弘自上世纪80年代即已开始研究福利国家问题，曾于1996年出版《福利的解析》一书。依不同侧重，《福利的解析》以福利为核心，重在对其生成、发展以及在人类历史进程中的作用条分缕析，意在回答“福利是什么”。相比之下，作者10年后出版的《福利国家向何处去》则将重心由“福利”转至“国家”，不再局限于对福利的静态观察，而是以福利为媒介着重考察福利国家作为一种国家形态的形成、发展和演变。在她看来，福利国家是个政治学概念，其所表述的真正内涵是一种国家形态，福利只是这种国家形态与其他国家形态相区别的重要特性，福利国家总体上是这种国家形态外在社会职能的反映。

周弘认为“北欧模式”的最大特色在于“社会平等”，“北欧福利国家的一个至关重要的社会基础就是相对平等的社会结构和崇尚平等的社会理念”。[5](P65)与英、德等国在向现代化转型过程中都曾先后历经“工业文明综合症”有所不同，北欧国家在工业化进程中相当平稳地完成了社会过渡。正因如此，北欧国家较为完整保留了前工业化时期相对均等化的社会结构。也因为有相当多的传统因素存在，北欧国家中农民自发组织的农业合作社被顺势带入现代社会。农民不但没有像其他国家农民那样因社会变迁所带来的“相对剥夺”而沦为边缘，反而走上了一条独具特色的农业现代化之路。农民的社会地位、经济地位都得以保持乃至加强。加之北欧国家人口不多、民族单一、容易培育共同体意识，这些因素的叠加都有助于北欧国家在全社会推行以“社会平等”为目标的福利模式。

就个人学术脉络而言，周弘对北欧模式的如是评价在其为《西欧社会保障制度》一书所写的最后一章中就已有所体现，她在比较当时西欧主要几个福利国家时就将瑞典视为“崇尚平等的高福利国家”。[6](P373)这种对于平等精神的全民崇尚具化为“普及性的公共福利资助计划”。“北欧模式”把所有公民一应纳入福利体系，资金来源也主要来自政府高税收和雇主缴费。不难看出，“北欧模式”的福利原则基于普遍救济主义，“它缘于贝弗里奇的普遍公民权原则，资格的确认几乎与个人需求程度或工作表现无关，而主要取决于公民资格或长期居住资格”，[7]这也使它成为有别于“自由主义”福利国家体制（盛行于盎格鲁——撒克逊国家）和“保守主义”福利国家体制（以德、奥为代表）的第三种福利模式。

如果说周弘高屋建瓴般对“北欧模式”一些基本问题作了到位分析的话，那么，由其担纲主编的《30国（地区）社会保障制度报告》（以下简称《报告》）则是在此基础上的深化。《报告》选取了丹麦、芬兰和瑞典作为“北欧模式”的样板，就此3国各自建设福利国家的历史有所交代，特别指出它们对民众有权平等享受福利资源的重视。“斯堪的纳维亚福利模式的原则是使所有符合条件的公民受益，而不论它们的就业或家庭条件的差异。这一福利体系是全体公民普享的，利益给予公民个人，例如已婚妇女可以独立于他们的丈夫享有自己的权利”。[8](P4)除民众外，政府一方在福利国家建设中所起的能动作用也在书中得到体现。其实，“北欧模式”中政府的积极姿态也深刻反映了福利国家本身所具有的社会职能。“福利国家模式在丹麦等斯堪的纳维亚国家的观念中可以说等同于社会民主模式，所有政党无一例外，只要当政一定会把社会福利政策作为重要的施政领域”，[8](P5)建设福利国家已经成为北欧国家执政党治国理政时的应然目标。

合理的中央——地方关系也是“北欧模式”的重要特征，在此权力分配格局下，中央与地方分工明确，各司其职，既能制定统一有效的全国性政策，也能根据各地社会经济发展水平之间的差异灵活变通，务求实效。社会志愿组织的参与则在政府与家庭、个人之间建立起联系纽带，它们一方面能够辅助政府政策的推行，另一方面则将个人有力地凝聚于家庭中，充分开掘家庭的社会价值，使其作为社会稳定器的作用得到很好发挥。不可否认的是，“北欧模式”在进入20世纪80年代后遭遇发展危机，涌现如劳动人口数量下降、老龄化、失业增加、政府财政负担过重、青年一代的反叛等问题。面对困局，上述3国纷纷引入竞争机制和民营资本，在原有政府主导的基础上强调与市场因素结合，但这些改革很难根本上瓦解以公共福利为主导的“北欧模式”，况且改革能否取得成功尚需多方协调以及来自改革者自身的利益考量和路径选择。“就北欧国家而言，要改变现有的‘国家福利’模式，就要打破现有的制度结构，这将引发一系列的社会问题，并可能导致社会制度的功能失调和社会冲突”。[8](P194)

笔者以为，“北欧模式”有其深厚的历史底蕴作铺垫，不可能一夜之间消失（也很难回到从前），其未来改革之路或仍将是在政府、民众与市场这三方之间的博弈、妥协与平衡。

祁杨、田德文主编的《欧洲政治文化研究》（以下简称《研究》）一书则在方法论方面有所创新——他们将20世纪50年代著名比较政治学家阿尔蒙德（G.A.Almond）所倡导的“政治文化”概念引入对欧洲政治文化的研究中，而“独特的地理环境造就独特的文化处境和文化特性”，[9](P263)北欧也因此作为一个整体而被纳入欧洲政治文化的研究版图中。

“在这里，‘人人平等’的理念渗透到社会生活的各个方面，政治传统、社会福利、对外战略无不打上平等主义价值观的烙印。追寻‘平等’的意义，是北欧政治文化的主题”。[9](P263)与此前所评述的两部著作类似，《研究》一书的作者也将重点置于“北欧模式”对平等原则的追求。在他们看来，这不仅是“北欧模式”的显著特征之一，更是已经融入北欧人的政治理念中，成为北欧政治文化的重要组成部分。比照阿尔蒙德对政治文化的界定，“一国居民中当时盛行的态度、信仰、价值观和技能”。[10](P15)可见，平等观念已是北欧政治文化中不可或缺的一部分，这也就不难理解为何平等思想会在北欧国家中深入人心，成为人们日常生活习性和思维态度的自然流露。

郭灵凤《北欧人为什么如此幸福》、劳动保障部丹麦考察团《丹麦医疗保障体制探》、于慧利《芬兰等北欧国家社会保障的主要制度和做法》等文也都在不同程度对于了解“北欧模式”有所助益，但相比于以上专著，这些文章介绍性的成分居多。

三、以现代化模式观照北欧福利国家

“世界近现代史的主线是现代化，之所以作如此断言，是因为自近代以来，历史的主要内容就是现代化”。[11](P22)根据学者的有关考证，“现代化”这一概念于上世纪20年代就已出现于文学家和历史学家的零星作品中，但作为一种通用学术名词则是在20世纪60年代的社会学领域中才得到公认。[12]虽从不同角度所理解的现代化会呈现极为不同的面相，但这并不妨碍就现代化的基本含义达成共识。一般而论，现代化泛指“传统的社会或前技术的社会逐渐消逝，转变成为另一种社会，其特征是具有机械技术以及理性的或世俗的态度，并具有高度差异的社会结构”。[13](P19)

英、法两国引领了世界近代史上的第一期现代化浪潮，大体横跨从18世纪60年代至19世纪70～80年代的这一百年，机器大工业在英国和法国奠定统治地位是这一浪潮取得成功的主要标志。其后，从19世纪后半期到20世纪上半期，美国、德国和日本等国也先后开始各自工业化进程。就时间而言，在这一大潮中最先开始的英国无疑属于“原发性”现代化国家，其所树立的“英国模式”事实上成为后来者的奋斗“标杆”。其他各国则在不同程度上属于后发现代化国家，这些国家需要做好如何应对来自英国的冲击（包括正反两面，特别是吸取“英国模式”中的普适元素），如果因为“吸收”不良或者某一方面问题处理不当（如与周边国家关系不睦），将极有可能导致现代化进程步入歧途，德国和日本即为典型，这也就是欧洲各国的现代化进程为何既有相同之处，也有各国独特所在的历史症结。“所谓欧洲模式本身就是一个复合体，它包括盎格鲁、北欧、地中海和莱茵河等多种模式”。[14](P6)从这点来看，开始于19世纪70年代的北欧国家现代化进程属于第二期现代化浪潮，他们既分享着法治化、民主化与大众政治参与、社会保障制度化这三大欧洲现代化的共性特征，而又形成了有别于欧洲其他地区的“北欧现代化模式”。《世界现代化历程》（西欧卷）（以下简称《历程》）即是历史学者以现代化模式为观照视角对北欧福利国家所作的精心研究。

该书将“北欧现代化模式”概括为“刺激——反应”型现代化，并盛赞“北欧现代化模式”“不仅是世界现代化进程中一种公认的模式，而且也是一种得到广泛认可的模式”。[14](P364)在这一总体思路下，北欧福利的建立也经历了一个从效仿（以德国俾斯麦时期的社会立法为榜样）到根据本土国情自主创新的过程，而相对宽松的社会结构则是北欧5国的共性，这使得北欧国家内部阶级斗争较为缓和、也没有过重的历史包袱，有力促进了各国民众共同体的形成。丹麦福利国家建设在北欧5国中的步伐最早，19世纪90年代即开始陆续建起各项社会保障制度并颁布大量法律。“瑞典的福利制度是社会民主党坚持职能社会主义的结果，也是人民群众为争取社会平等而长期斗争的结果，它对缩小人民生活水平的差距，抑制财富不均的现象，缓和社会矛盾起了积极的作用”，[14](P452)这一体制的特点在于将以私有制为主体的市场经济制度与高福利高税收的分配制度有机结合起来，而它之所以能够成功与社会民主党主张通过和平方式“和平长入”社会主义有关。挪威更早实行强制性保险，福利政策也更具综合性。总体来说，北欧5国福利制度之间的差异并不大，主要差别在于实行国家福利的时间、国家干预的程度和社会公平度。

也有学者将北欧福利国家的建设视为“再现代化”过程，“现代化是前福利国家的历史阶段，再现代化是福利国家建构与完善的历史进程”，“福利国家构建是欧洲资本主义国家历时性发展与现代化逻辑的矛盾运动”的历史性结果，也是全民参与社会建设的结构性载体”。[15](P1)不论是现代化还是再现代化，福利国家建设其实都是特定历史阶段国家职能通过福利这种形式进一步完善的过程，它所要强调的落脚点仍然在于国家面向民众和社会公共服务性的一面。

四、社会政策学者的北欧福利国家论述

社会政策学者对于北欧福利国家的研究则主要集中于具体政策的施行、绩效、所受内外部环境影响以及讨论某一国家社会福利制度的建立和运转这两个方面。前者以林卡为代表，后者则以丁建定和刘玉安为代表。

林卡和唐琳在《妇女与社会政策——论妇女地位在北欧国家的变迁》一文中考察了妇女与社会政策这两者间的互动关联。两位作者认为妇女视角的介入为社会政策研究本身提供了新的学术视角和“把握妇女和国家社会政策之间复杂联系的方法”。[16]更为重要之处还在于妇女地位随着北欧福利国家的建立也发生了重大转变。福利国家建立起社会保障制度，倡导福利权和公民权，支持男女平等，而庞大的社会服务部门则为妇女提供了较为广阔的就业市场，这些都有助于妇女社会地位的提升。这一过程产生了“公共父母亲”的全新概念，形成国家与妇女或孩子与家庭间的新关系。林卡和苏科《论北欧社会工作发展的动力及其制度环境》从基层社会网络、志愿者社团、中央和地方政府三个方面对北欧国家社区工作的动力机制进行了分析，并从宏观角度“把社区工作与社会制度联系起来，研究了社会行动，地方民主和福利国家等要素在北欧社区工作发展中的作用”。[17]

林卡《北欧国家福利改革：政策实施成效及其制度背景的制约》一文则聚焦于北欧国家自20世纪90年代以来针对福利国家危机而采取的改革措施并对其成效进行了评估。文章列数北欧国家福利改革的几个方面——“私有化”、“推行积极的劳动力市场政策”、“促进福利多元化的发展”，[18]坦言这些措施使得“北欧各国在政府福利开支方面的增长在90年代中期确实有所下降”，但“这些改革未能瓦解公共福利为主导的国家福利体制”，[18]北欧福利国家制度改革仍然面临诸多结构性难题。李鹏宇《北欧福利国家的就业政策：成败与前景》回顾了北欧国家二战后在就业方面所取得的辉煌成功，而面对来自全球化的冲击，北欧国家的就业体系试图通过“积极就业措施取代消极的社会救济”和“职业培训的重要性”[19]来寻求变革以应对危机。林竹《挪威社会工作概览》也对挪威社会工作的有关情况作了较为详细的介绍和说明。

国内资深社会保障学者丁建定教授于2004年出版了《瑞典社会保障制度的发展》（以下简称《发展》）一书，此书乃近十年来“北欧模式”国别研究的一部佳作，并因作者本人的历史学出身而在相关论域中显得底蕴厚实。全书大致依循时间脉络将瑞典社会保障制度的实践分为四个时期（1870～1914年、1914～1939年、1945～1980年、1980～2003年），从历史和现实这两个维度对瑞典社会保障制度的形成、发展、辉煌和改革作了分析，为读者再现了一副瑞典福利国家建设的全景图。特别之处在于本书最后一章特辟专题就“北欧模式”内部各国间社会保障制度的差异以及瑞典与英国社会保障制度的异同展开比较研究。以此为基础，丁建定高度概括瑞典社会保障制度的发展特点——“遵循现代社会保障制度发展的普遍原则与坚持瑞典社会保障制度的国别特色相结合”、“在社会保障制度建立和发展过程中，政府的主动努力与公民的广泛参与相结合”、“瑞典社会保障制度的发展变化与瑞典社会经济、政治与思想理论的发展变化相互影响、相互协调、同步发展”、“在社会保障责任和权力关系方面，瑞典经历了一个从比较强调政府责任、到逐步强调雇主责任、最后发展到争取实现政府责任、雇主责任与个人责任的协调和平衡的过程”，[20](P207)《发展》所罗列的这些特点已经融入瑞典现代和谐社会的建立与形塑中，成为瑞典政治文化乃至国民性格中的重要元素。

刘玉安教授《公平与效率不可兼得吗——美国、瑞典模式的比较与借鉴》一书则立足公平与效率这对“逻辑矛盾”以对比美、瑞两国社会保障制度，旨在纠正人们长期以来形成的思维惯性：美国模式代表了效率，瑞典模式则以公平为主。在他看来，美国社会虽然崇尚自由，“但却绝不能由此而得出结论说，美国社会不讲公平，或者说在美国是先效率后公平，是效率优先兼顾公平”，实际上“社会公正始终是美国社会发展的基本目标，是美国各种社会政策的基本取向”。[21](P193)与此相应，瑞典福利国家建设在追求社会公平的同时也非常讲求效率，也就是说，瑞典福利国家建设有效发挥了资本和劳动力这两大生产要素的积极性，“在保证劳动人民生活水平不断提高的同时，瑞典社会民主党政府还保证了资本的不断增值”。[21](P193)姜海燕则从生命历程的角度比较了美国和瑞典的社会政策，文章运用莱泽因的生命历程政策模型分析美、瑞两国贫穷动态与社会政策之间的关系，发现两国公民生命历程中的贫穷与本国社会政策有直接关系。“福利政策对于生命历程中贫穷的建构作用需要综合考虑，不可忽略它在不同国家和阶层的不同表现以及它随改革的不断变化”。[22]

五、寻求借鉴和启示

正如北京大学历史学系李剑鸣教授在评述改革开放30年来的美国史研究状况时所说的那样：“过去30年里，无论在领域、课题和路径方面发生了什么变化，‘现实需要’和‘现实关怀’始终是影响美国史研究的一个核心因素。”[23]中国学者近十年来的北欧福利国家研究也充满了意欲从中寻求借鉴和启示的强烈渴望。

由国务院发展研究中心“福利体制和社会政策的国际比较研究”课题组编写的《福利体制和社会政策的国际比较》（以下简称《比较》）一书堪为这方面的典型。《比较》一书在第二篇专题报告中以英国、德国和北欧五国为代表详细论述了这三种社会福利体制构建的历史进程及其社会政策的内容、特点和绩效。从中看出作者对“北欧模式”的重视，而国务院发展研究中心这一机构的官方属性也为这一倾向性考虑增添不少分量。

作者首先探讨了“北欧模式”的发展脉络，指出“独立农民阶级的崛起”、“特殊的官职资本主义”、“独特的意识形态元素”、“阶级妥协与国内共识”和“跨国合作与北欧认同”这五大要素乃“北欧模式”得以成功的重要原因，并在此基础上概括出“北欧模式”的三大特点：国家性、普遍性和平等性。[24](P40)那么，“北欧模式”可以给我们带来哪些借鉴呢？在“北欧福利国家模式的积极方面”一节中，作者认为，“北欧模式”有力“促进了社会公平公正”、“在城市化过程中，农民的待遇得到了有效保障”，[24](P50)不论是社会公平公正还是保障农民福利待遇，对于正筹谋如何建设新型城镇化的中国来说，如何将保障农民福利待遇纳入到新型城镇化的全盘规划中来，使其与城市居民享受同等权利已是当前中国政府必须面对的一大历史课题。就此而言，“北欧模式”的先进经验尤其值得关注。当然，作者也以经济全球化、人口老龄化和社会异质化为例来说明“北欧模式”遭遇到的多方挑战，对于本文一开始所说的国内很多人质疑“北欧模式”经济效率低下和养懒汉等问题，作者也通过多项数据测算就此给予明确否定回答。“福利国家会使人‘懒惰’，使人‘依赖国家，不思进取，不对自己的行为负责’的说法缺乏实证证据，从福利国家的劳动参与情况来看，福利国家国民没有表现出明显的‘懒惰’倾向”。[24](P74)现实中一个既能促进经济成长，又能让民众享受普遍高福利的“北欧模式”难道不正是中国现代化的奋斗目标吗？

大部分学者在具体研究中更多还是就“北欧模式”的某个方面进行论述。有学者聚焦于北欧国家公共教育改革，将其作为“北欧模式”自身改革的一个组成部分。“在新自由主义思想主导下，北欧国家公共教育改革的市场化、民营化、学校竞争、权力下放、扩大父母选择权、目标导向的绩效管理逐步由理念走向实践，成为这一时期的主导性教育改革话语”。[25](P1)张云德、秦仪燕从道德教育角度分析了“北欧模式”的成功之处，意在说明完善而优质的道德教育对于提升国民素养和道德水平具有至关重要的作用，借此也提出对中国道德教育的启示——“丰富道德教育的方式”、“完善我国的社会保障制度，加大财政对教育的投入”、“充分发挥大众媒介和社会舆论的导向作用”。[26]袁群、安晓敏则分析了北欧福利国家20世纪80年代以来的一系列改革措施（涉及社会福利制度地方化改革、医疗服务方面的改革、就业政策的改革、养老金改革和税制改革），认为这些措施“基本上控制住了公共开支不断增长的势头”，改革成效明显。作者提出北欧国家福利制度改革对于中国来说具有十分重要的借鉴意义，“要建立与我国国情和经济发展水平相适应的社会保障体系”、“要建立多种形式的社会保障制度”、“要把实现劳动者的就业作为社会保障体制建设的重要内容”、“明确划分事权、实行分级负责制”、“要注意处理好社会保障改革与社会稳定的关系”，[27]这些高度凝练的概括性总结无疑将有助于建立具有中国特色的社会保障制度。“建设福利社会不是主观选择，而是社会发展的必然”。[28]而要建立福利社会，对于包括“北欧模式”在内的国外先进经验进行有针对性的研究也就成为势所必然。

综上所述，国内学界近十年来的北欧福利国家研究已在多个领域取得不俗成绩，但由于语言、资料、视角乃至文化隔膜等障碍，以下几个方面仍然是未来中国的北欧福利国家研究亟需进一步改进之处。

其一，立足目前已有基础强化“北欧模式”中的国别研究，尤其是挪威、芬兰和冰岛三国的有关情况需要得到来自学者们的高度重视，从而改变研究者目前过于集中在瑞典和丹麦这两国所导致的资源浪费；

其二，以较为深入的国别研究为前提，深化针对北欧五国内部的具体政策研究，以期更加准确理解和把握“北欧模式”；

其三，以中国为本，展开中国和北欧五国在相关领域内的多维度比较研究；

其四，面对当今世界的全球化大潮，将“北欧模式”置于全球史的视域下进行审视也显得很有必要。

总之，我们不能满足于当前所取得的成绩，而应在此一大时代中继续深入研究北欧福利国家的发展走向，以为本国社会保障制度的建设拾遗补缺。

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