我国金融消费者的保护制度与对策分析

王莉

内容摘要：十八届三中全会指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，日益完善金融市场体系。特别是在后金融危机时代，各国更加重视金融监管中的空缺，目前我国的金融市场发展仍处于初级阶段。伴随我国市场经济的深入推进，金融消费者权益逐渐成为经济发展中的重大问题，金融消费者保护日益成为金融监管的重要目标和内容。本文回顾了国内外相关文献，界定了金融消费者的含义及特征，借鉴了国外发达国家和机构就金融消费者保护体系的先进建设经验，在分析我国金融消费者现状和问题的基础上，认为我国应在立法完善、监管完善及纠纷解决机制完善方面保护金融消费者利益。

关键词：金融消费者 法律制度 金融消费者保护机构 启示 中国

引言

十八届三中全会提出要实现自由流动、平等交换的现代市场体系，清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性，促使资源高效配置、市场深度融合。金融市场作为市场经济发展的高级形式之一，从根本上可以表现为先进的生产力促进的长期资本资源发展，同时不断自我更新，实现资源优化配置。在某种意义上说，金融市场的产生和发展是市场经济先进性的表现之一。当然，现代金融市场的产生和发展是需要法律法规作为保障的，更好地规范市场的行为，对金融市场发展具有重要意义。当然，我国金融市场的发展也正逐渐开放，但这个过程中存在一定的问题，我国法律法规制度建设也是在平衡的支点中游移。改革开放总设计师邓小平认为市场经济的核心是金融业，本质上来看市场经济是法制经济，这关系着相关主体的竞争合作，作为调整金融市场规则的法律，对金融市场发展具有重要作用。

金融消费者是消费者概念的一种延伸，在20世纪60年代从美国逐渐发展到日本等国家或地区，各国政府也逐步制定相关消费者的法律，对金融消费者实行自我保护和构建相关保障奠定了基础。当然，在现代市场体系下，不断拓展了消费者的内外延，金融产品也逐渐成为日常生活消费的产品，消费者购买各种金融服务和产品，如保险类、贷款预支及金融衍生类产品等，加之不断深化发展的金融领域，金融消费者成为需要法律法规规范的特殊服务的消费者。从现实的发展来看，每次金融危机都影响或重创了经济，在后金融危机时代，如何治疗经济的创伤，积极维护金融消费者权益，构建合理的金融消费环境，成为大家关注的焦点。同时，我们也会看到，每次危机的发生，金融消费者都付出了不小的代价，每个国家都逐渐认识到需要科学合理保护金融消费者的权益，这不仅关乎金融消费者的微观利益，也是金融体系的稳定和发展，是现代金融监管发展的价值取向。

在世界金融市场监管发展和改革的背景下，我国金融业发展较晚，金融体系不健全，金融监管有待改善，在金融监管时，监管制度之间存在矛盾，影响了金融市场发展。目前我国的金融市场不断发展和成长，金融消费者在内容和形式方面都有了很大的发展，需要构建如西方国家那样较为成熟的法律。金融消费者作为金融市场发展的一部分，也需要积极参与金融市场的健康发展，当然金融市场监管的立法是一个过程，需要理顺消费者、监管机构与经营者之间的关系，构建相互激励机制，逐渐增强金融市场监管效率。基于此，如何在借鉴国外相关经验的基础上，结合我国发展态势，并根据十八届三中全会精神，建立完善和健全金融消费者的法律制度，保障我国金融市场可持续发展成为本文研究的重点。

金融消费者的涵义

金融消费者是对消费者涵义进一步扩充的延伸，重新构建了金融业经营性质，目前，对金融消费者学术界没有形成统一的概念，大多是围绕金融服务合同关系、金融商品、金融服务及使用金融机构的服务等展开的。美国界定金融消费者是从个人或成员获得金融产品或服务的人而界定的；日本是从金融商品交易的自然人的消费者或法人界定的；我们知道，消费者是为生活而进行商品或接受相关服务的人。因而，从金融消费者内涵来看，金融消费者是个人或家庭为满足生活的需要，购买、使用金融机构的商品或接纳金融机构提供的服务。从金融消费者外延来看，一是从银行业的客户来看，金融需求者（自然人或法人客户）通过购买和使用金融产品或接受金融机构服务，满足家庭和生活需求的一种消费方式；二是投保人与金融消费者看，投保人签合同、支付保费等购买保险行为是一种风险投资，需要投保人、被保险人和受益人三方进行法律法规保护；三是个人投资方面的金融消费者，金融机构根据相关制度对投资者进行资质和风险评估，将金融产品销售给合适的投资者。

一般情况下，金融消费者具有以下特征：具有资金、货物和服务的转移和支付并产生资金移动的机制；对金融产品和服务进行管理并做出相应措施；以短、长期的无抵押或无担保借款等预支未来；对资金的使用并形成资金流入而形成的储蓄和投资。金融消费者与一般的消费者不同，从金融消费者的权利来看，一是金融消费者的安全权，这种权利包括了消费主体和客体的权利，如人身、财产和信息安全；二是金融消费者的知情权，坚守金融服务拥有的知情权、交易法规、经济政策等；三是金融消费者的选择权，如金融消费者的资源权、金融消费者与金融机构的纠纷解决等；四是金融消费者的求偿权等。

国内外相关文献分析

伴随金融市场形式的发展，国内外的学者进行了大量的研究，从国外相关的文献研究来看。英美等国家一般从设立明确的监管目标、设置投诉机制、建立行业组织、寻求权益保护方面强化金融消费者的利益。Goodhart（1998）提出了构建监管体制的思想，倡导有效性和透明度，控制内部重点，避免各监管目标的冲突。Nieto（2000）认为金融消费者需要对信息不对称、滥用市场力量等方面加强监管，可倡导的模式有机构型、功能性和目标型监管。Richard Hynes（2001）从六个方面可保护消费者，一是控制高利率，二是限制债权人措施，三是破产法，四是限制第三方抗辩，五是信息披露，六是反歧视法。Taylor Michae（2004）认为金融监管有两个目标，一是稳健的谨慎监管目标；二是消费者权利保护的目标；应构建不同的监管机构，分别保护上述两个目标，实行专业化监管职能。FSA（2005、2006）出台了相关标准，包括向消费者提供信息、准确传达消费者信息、公平处理问题及降低利益冲突，使金融消费者在市场中的选择中更能积极主动，增大利益。20世纪60年代以来，美国从保护金融消费者隐私、披露和公布账户信息、坚持诚实守信等方面加强保护金融消费者利益。Ptter Tufano（2009）认为金融消费具有四个方面的特点，一是现金等资金流动及网上交易等；二是如保险品种等进行投资组合的管理风险；三是信用卡、抵押等预支未来的非正规部门的借款；四是投资和储蓄的增值行为，进而阐述了金融机构、政府和消费者之间的关系，认为金融消费者需要保护。Adam J.Levitin（2009）研究认为应将保护职能分散到各个专门的监管部门，才能更好地保护金融消费者。endprint

关于金融消费者方面的研究，我国大多集中在保险消费者、银行消费者、证券中小投资者等方面。就金融消费者法律保护方面，如王靖琳（2006）认为我国金融消费者监管应从产业和消费者保护、完善交易规则和经营行为、构建纠纷机制、提高消费者保护能力、构建金融监管体制等方面下功夫。周良（2008）以英国为例子，提出了保护我国金融消费者措施，如建立法制金融、建立消费者投诉机制、强化行业自律组织建设、强化行业保护、提供行业自律协调机制。吴弘（2009）基于经济学等结合金融监管理论等分析了保护金融消费者的意义，认为国家要加强保护金融消费者、社会中要构建投诉机制、坚持金融法律建设、全面和准确公开信息等。何颖（2010）研究认为保护金融消费者应在建立法律法规、倾斜金融消费者、坚持适度保护原则等方面下功夫。国内学者大多是根据我国金融发展形势，借鉴国外的金融监管意见，提出了一些具体政策建议，具有一定的价值和意义，但研究中也存在如过度紧随国际形势的倾向，以西方立法理论为基础而忽视了中国金融体制和市场发展程度。

基于国内外的相关研究成果，国外一些国家对金融消费者的做法，在某种程度上可以成为我们进一步研究此方面的借鉴，具有一定的理论价值和实践意义。

国外金融消费者保护制度动态发展及启示

（一）国外金融消费者保护制度动态发展分析

在经济金融危机发生后，国外一些国家及时建立健全了保护金融消费者的最新制度，对这些制度和相关规范进行梳理，对其一些内容进行分析，并结合我国金融市场发展特点及相关制度现状，对改进我国的金融消费者的制度并借鉴，具有重要的意义。

第一，从美国来看，美国早在20世纪60年代就制定了保护金融消费者的法律制度，金融危机后，美国更注重了此方面的重要性，加强了金融监管体制改革，基本建立了信用消费法律的保护网。一是建立消费者金融保护局，通过权利执行、职能演变、强化监管等不断增强金融产品的透明和公平；金融消费者了解信息并作决策；保障金融消费者享受公正良好的待遇；保证金融服务市场公平有效；保证低阶层消费者享受服务。二是对证券交易商和投资顾问等强调信义义务，强化审查投资顾问，加强执法行为。三是支持投资者，成立投资者顾问委员会，建立投资者支持协会，提高其管理和改革水平，增强效率，合理进行评估和监管。四是强化公司的治理，建立董事会的表决权制度，优化薪酬决策机制，加强信息披露规则制度，增强公司上市信息披露。五是监管评级机构，构建评级公司机制；奖励和保护相关举报者。六是终止和强制仲裁制度，加强对投资者的资金补偿。

第二，从英国来看，英国的金融及监管发展较长，20世纪90年代中后期以来，英国从金融监管体系着手进一步全面、系统对金融消费者权益进行了保障，2011年，英国发放了新的金融监管措施白皮书，一是建立金融行为监管局，构建金融政策委员会，制定相关法律法规，监督金融机构行为；二是合适并合理的原则，建立透明的金融产品和服务，了解金融相关知识；三是强化金融教育，坚持金融消费者教育工作，通过社会参与、政府支持、财政支持等，构建弱势群体金融教育；四是构建纠纷解决机制，加强各方面的合作，增加对金融消费者的投诉审查力度，增强交易的透明度；构建赔偿和惩罚机制，反对证券欺诈，警示消费者和查处案件等。

第三，从欧盟来看，金融危机之后，欧盟反思并加强了有关金融消费者的监管体制，2010年，欧盟推动了新的金融监管改革，一是构建欧盟监管机构，欧盟从宏观上建立了ESRB和ESFS，从微观上建立了EBA、EIOPA、ESA、ESAs，及时评估金融市场风险并进行预警，限制相关有害的金融活动；二是对投资者对有关金融衍生品的投资进行保护，监管相应的对冲和私募基金，规范衍生品市场，合理保护投资者利益；三是增强监管信用评级机构，欧盟加强并实行集中监管信用评级机构，制定相关调查、检查和处罚措施，保护消费者和投资者的利益；四是从合理整顿、协调合作金融产品和服务，投资公司不接受第三方费用，提高政策执行力，放宽第三国公司等强化投资者保护制度框架；五是完善投资者补偿政策，如增强投资者支付补偿水平，构建投资者补偿机制，建立国家间补偿机制等方面给投资者提供更多更好的环境；六是对投资者实行教育和服务，就交易中的投资方式、优劣势等信息与民众进行解释和沟通。

第四，从日本来看，日本与欧盟相比具有相对合理的金融监管制度，金融危机后日本改进了金融监管机制，一是构建了更为完善和透明的市场，关注风险，定时公布金融机构资产态势，增强监管的可测性；二是强化违规的惩罚强度；三是监管评级公司，合理整顿评级公司，公开评级方法，扩大监督范围。

第五，从一些国际组织来看，特别是在经济金融危机后，一些国际组织逐渐加强了对金融消费者的保护，如二十国集团构建了监管框架、加强了监管主体角色、建立公平公正的消费者环境、增强信息透明度、保护消费者隐私等。从OECD管理看，从制定金融教育和相关活动标准、强化国际之间的合作等方面着手。从世界银行管理看，世界银行从消费者保护机制、信息披露、客户管理、补偿机制、提升金融认知能力等方面进行了加强。

（二）国外金融消费者保护制度启示

从上述对国外主要国家和国际组织的分析可知，特别是在后金融危机时代，金融消费者成为国外政府和机构关注的重要问题，这些最新的动态发展策略，为我们不断建立和完善金融消费者的体制和机制提供了良好的启示。第一，积极重视并保护金融消费者，在制定针对性政策、法律法规制定、组织架构、职能构建、监督监管、合作等方面不断建立完善的制度；第二，构建金融消费者制度架构并成为一个系统性的工程，各国都注重在法律法规框架结构、组织、教育、执行力等方面构建工作框架；第三，针对现状进行合理评估，完善和落实各项措施保护金融消费者，如做好法律工作，建设好制度，构建申诉机制，以多种形式建立有利于金融消费者的工作环境和机制。

我国金融消费者保护制度发展态势endprint

近年来，伴随我国经济社会的快速发展，金融市场日益发展壮大，我国正处于经济发展的转型中，金融体系也需要转型，但由于我国相关制度的缺失，金融消费者保护机制还不健全和完善，在我国证券业等行业风险爆发的时候，也经历过惨痛的教训。当前，我国金融消费者体系存在不少问题，主要表现在：一是消费者权益保护与金融消费者还不完善和协调，在市场经济中，存在信息不对称、消费者处于弱者等问题，但与消费者相关的法律法规与其它法律法规还缺乏有机的联系，没有形成系统的体系；在金融的消费领域也存在很多问题，消费者的知情权、隐私权、不公平的交易等被侵害的现象依然存在，相关配套的可操作性的法律法规急需要出现。二是对于金融消费者，金融的相关立法对其保障还不够，虽然我国金融制度伴随改革开放和社会主义市场经济的发展初步建立了一些法律，但大多是基于金融的稳健性方面，如相关分业监管的统一性不足，在我国三大监管机构的局面下，分业经营和监管的制度有些滞后，加之一些对金融消费者的保护标准和相应的规范还不一致，保障金融消费者的权益不可能实现，而分行业的制度下监管主体和标准的不一，会影响金融消费者的利益。金融消费者主权缺失，基于我国市场经济的不完善，金融机构处于较强势的地位，金融消费者与金融机构发生矛盾时，社会意识和趋向是经营者的权益受到保护，而且在对金融产品消费时，消费者基本上处于一种被动的地位，在某种程度上丧失了主动权，金融机构对消费者保护的操作性也不强。三是没有统一的金融消费者的保护机构，当前大多消费者协会都较多注意消费金融性商品和劳务消费的保障，这些尚不具备法律法规的力量，限制了消费者协会的作用；而且大多金融行业的监管机关承担了一些金融消费者保护的职责，保护消费者和监管会有一定的矛盾，而三大行业协会也没有形成较统一的权益保护，分散的体系缺乏协调，容易形成漏洞。四是对金融消费矛盾的解决方式较为单一，主要表现在诉讼救济不足，一些自律机构的作用发挥有限制，缺乏平台，投诉机制和受理方的机制不强，存在监管空白，浪费相关资源，缺乏统一完善的纠纷解决机制和平台。仲裁模式还需要完善，需要提高有效性和公正性；可诉讼渠道狭窄，金融消费者诉讼的专业性弱，证据难以搜寻，跨国诉讼等都给金融消费者增加了难度。

我国金融消费者保护制度的构建

十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性，要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，完善金融市场体系。未来我国要发展金融市场，逐渐与国际金融市场接轨，应顺应金融业融合发展态势，符合国际金融市场潮流，逐渐稳步推进我国金融消费者保护的综合工程。

第一，完善金融消费者保护的法律法规，未来我国应明确金融消费者相关权益保障的法律法规的支撑点，定位明确，在此基础上加强金融消费者相关法律制定，更多体现对金融消费者的保护，注重立法的技术，选择合适地点和相关法规试点立法模式。

第二，完善金融消费者保护的监管制度，要逐渐建立和完善我国金融消费者监管结构框架，在借鉴国外监管制度基础上，根据我国国情，体现出监管的纵横向管理，强化不同监管主体的合作与监管，实现防控、交易、监控和投诉机制的分层式监管；同时注重监管机构的职责，构建三会协作的系统性的监管机制，注重交易过程作中的监管风险，扩大金融监管的范畴，合理扩大监管对象，切实保障金融消费者的安全。

第三，完善金融消费者纠纷解决机制，一是要建立和完善金融机构内部的矛盾解决程序和机制，金融机构自身要积极主动受理消费者的投诉；加强金融教育和及时信息披露；提升金融机构的规范化程度，优化服务，融合消费者和相关机构利益。二是建立金融消费者权益保护机构，以多种方式保护金融消费者权利，同时也有利于对金融企业的一部分经营行为进行特别监督。三是建立和完善我国金融仲裁制度，仲裁要以平等、透明和自愿为原则，以一裁终结制为方式，提高仲裁的科学化和专业性，注意金融审判庭审制度的完善，注重对金融消费者的教育和宣传。

参考文献：

1.United States General Accounting office， Consumer， Procection： Federal and State agencies face challenges in combating Predatory lending ，2004（1）： 31

2.Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，at http：//en.wikipedia. org/wiki/Dodd%E2%80%93Frank _Wall_Street_Reform_and_Consumer_Protection_

Act#Origins_and_proposal， July.15， 2010

3.FOS（Australia）official website，We provide accessible，fair and independent dispute resolution at http：//fos.org.au/centric/home_page/about_us/what_we_do.jsp，Feb.3，2011

4.李沛.金融消费者的保护制度研究[D].复旦大学，2011

5.刘春，彦文岚.应立法保护金融消费者权益[N].上海金融报，2011.3（15）

6.王建平，陈稹，吴伟央.金融消费者保护制度的境外动态及启示[J].证券法苑，2013（8）

7.高佳运.金融消费者权利保护途径探究—以直接保护与间接保护之结合为研究思路[M].金融法治前沿.法律出版社，2010

8.顾功耘.金融危机与经济法的最新发展[M].北京大学出版社，2010endprint