浅析行政问责中的“临时工”现象

(安徽大学磬苑校区管理学院，安徽 合肥 236061)

自2003年“非典”危机以来，行政问责成为行政管理领域的热门议题。此后，“对官员进行行政问责是作为一种制度被加以建设，它不仅仅是一种事后追加惩罚的措施，同时也作为日常生活中对官员的训诫和警示”①。而当前，在行政问责的实践过程中，“临时工”现象频频吸引着大众的眼球。从“郑州城管将拆迁户抛荒郊”到“临武城管秤砣伤瓜农死亡事件”，从“江西修水女警发飙”到“唐山两女交警厮打”，从“辽宁贫困县书记违规坐豪车”到“海口一局长被曝安排堂妹工作”等数不胜数的“临时工”现象不得不引起我们反思。本文通过对“临时工”现象的分析，揭示出该现象所反映出的问题，进而进行原因分析，提出解决“临时工”现象的有力措施。

1 “临时工”现象描述与分析

为了更好地描述和分析“临时工”现象，对自2003年以来发生的重要“临时工”现象进行了搜集，共有16件。按照时间顺序列举成表，如表1所示。在表格的最后一栏列出了涉事单位所给出的处理结果。

表1：自2013年以来发生的重要“临时工”现象

通过对上述事件列举分析，可以将“临时工”现象概括为：当公共行政事件发生后，行使行政权力的机关及其行政领导者为逃避行政问责，将事件的责任推给所谓的“临时工”，并彻底撇清其与“临时工”的关系，从而达到躲避相关问责处分目的的一种行政现象。根据所谓“临时工”的实际有无，把“临时工”现象分为以下两种类型：

一是无中生有型。即涉事行政机关本没有所谓的“临时工”，而当行政问责涉及到该部门时，该部门领导为了推卸责任，硬是把相关人员扣上“临时工”的“帽子”，从而躲避问责。如，表1中的“辽宁贫困县书记违规坐豪车”事件，贫困县县委书记为了逃避问责，将超标配车定位为“从朋友处借的”，将军用牌照锁定为“‘临时工司机’办的，自己不知情”②。由于信息的不对称性，一般大众无法考证。该种类型的“临时工”问题，主要是行政权力的滥用和行政领导者行政伦理缺失及其不主动承担行政责任而形成，对政府公信力的负面影响较大。

二是管理不善型。即涉事行政机关不能根据其行政目标对“临时工”进行科学的管理，使“临时工”处于一种“半放任自流状态”，在工作中不能够合理、合法、适当地行使职权。如，表1中的“临武城管秤砣伤瓜农死亡事件”事件，没有足够专业执法知识和技能的“临时工城管”在行使行政权力的过程中，使“权力滥用”在“秤砣”下得到诠释，置人民的生命而不顾③。该类型的“临时工”问题，主要是由于不能对“临时工”进行科学的管理，对其行政权力、行政职责的界定以及承担行政责任的方式等方面存在漏洞造成的。

2 “临时工”现象反映的问题

行政问责中的“临时工”现象的本质原因是行政问责制度的不完善。由于我国行政问责制度产生比较晚，发展相对滞后。因此，存在着许多不足，如问责法制不健全、问责对象不明确、问责程序操作性不强等。行政问责制度的不完善导致了“临时工”现象的频繁出现。本文主要从三个方面揭示“临时工”现象的问题。

2.1 行政伦理的缺失

“临时工”一旦被赋予行政权力，就是代表行政机关，该“临时工”就必须严格遵守一切有关的法律法规，其行政行为必须完全符合行政伦理的要求。因此，从行政伦理的角度来说，“临时工”就是正式行政人员。

在“临时工”现象中，行政伦理的缺失主要表现在两个方面：一方面，行政机关领导者行政伦理缺失。“负责任的行政人员必须能够为自己的行为给他人(如监督者、民选官员、法庭以及市民等)造成的影响负责。”④作为行政人员一份子的行政领导者在“临时工”现象中极力逃避行政问责，将职业道德准则和专业精神抛之甚远。行政领导者伦理失范正是由于领导者在道德意识上的偏差、制度规范在伦理内涵上的缺失，才最终导致其在行政行为上失去规范，背离行政伦理统一的价值标准，以反常规、不合规范的方式，跳出合乎规范的秩序安排，从而使“临时工”问责走向“规范真空”地带。另一方面，“临时工”行政伦理缺失。目前，我国行政机关“临时工”缺乏职业意识，职业道德不强，不能对行政权力的行使形成一定的自我约束，对行政责任的承担缺乏伦理规范，导致在受托行使权力和自由裁量权时，不能公开、公正、理性和有度。特殊情况下，当单个的“临时工”构成一个群体时，“群体能够利用这种强烈的力量感，摧毁一切道德的障碍！”⑤

2.2 行政权力的滥用

“权力之所以容易被滥用，一方面权力的本质是一种可自由支配的强制力量，另一方面执掌权力的人具有诸多人性缺陷，特别是他们也具有内在自利的冲动和趋向。”⑥行政权力是政府履行职责的手段和依托。“临时工”行政权力的行使可以直接影响到行政相对人的权利自由，极易发生侵害公民和社会组织合法权益的行为。“临时工”的职责范围是依法确定的，这就决定了“临时工”必须依法履行职责，既不能超越法定职责范围来行使权力，否则就是越权；也不能消极不作为放弃履行法定职责，否则就是失职。“临时工”在行政执法或提供公共服务的过程中，不能对行政权力和自由裁量权进行很好的把握，进而侵害行政相对人的权益。

“临时工”问题中，行政权力的滥用不仅体现在“临时工”这一特殊的行政主体上，还体现在行政领导者身上。行政领导者作为行政机关的主要负责人，对本行政机关使用“临时工”的权限、标准、数量、工作安排等方面具有与行政权力对等的行政责任，包括工作责任、法律责任和政治责任。部分行政机关将难做、不好做的工作岗位让“临时工”来做，让“临时工”来行使其本应行使的行政权力和自由裁量权，其实质就是权力外包，对行政机关来说是“在其位不谋其政”。因此，行政领导者必须依法承担起违反法定义务违规使用“临时工”所引起的必须承担的法律后果。

2.3 政府信息公开制度不健全

由于“临时工”现象主要涉及基层行政机关，所以这里指的主要是基层行政机关的信息公开。“政府信息公开是人民参政原则的根本要求,《宪法》规定了人民参政的原则,行政过程的公开化、合理化及民主化的法理,正是《宪法》理念的具体反映。”⑥政府信息的公开使公民更加关注行政机关关于“临时工”管理方面的各种政策,参与各种政策的讨论、实施,对“临时工”的行政行为提出建议和意见,使其更好地贴近人民群众生活,更好地为人民服务,为人民群众谋利益。同时，政府信息的公开,使得“临时工”的行为受到人民群众的监督,进而对其行政权力的行使构成制约作用。由此可见,在对行政领导者和“临时工”进行问责时,信息公开显得尤为重要。

随着社会经济的发展,公民的参与意识逐渐强烈。“一个真正有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。”⑦政府信息公开是保障公民参与顺利实现的前提,具有基础性作用。要想对“临时工”现象进行问责，监督必须知情、到位，而监督是以政府信息公开为前提。目前，基层政府信息公开是非常有限的公开,很多与群众利益密切相关的事项并没有被公开出来，信息公开的广度和力度都与问责主体知情权的真正全面享有存在一定的差距。这样一来，人们就很难知晓政府的相关决策,也很难对有关“临时工”的行为进行有效的监督。这样不仅助长“临时工”问题的产生,还将在一定程度上有损政府形象，降低政府公信力。

3 “临时工”现象的解决措施

综合上述分析来看，“临时工”现象的原因既有主观的也有客观的，既包括行政领导者和“临时工”自身的问题，同时也包括行政问责机制、“临时工”管理等方面的问题。那么，要想找出一条有效治理“临时工”现象的途径，就必须结合上述原因，从主客观两个方面着手，才能更好地解决“临时工”问题。

3.1 加强行政伦理建设，奠定道德基础

美国学者特里·L·库珀认为，“在公共组织中保持负责任行为一般有两种途径，即内部控制和外部控制。”⑧因此，解决“临时工”问题，加强行政伦理建设，需要从伦理与制度两个方面入手，即强化行政人员伦理意识和建立健全行政伦理法律法规。

3.1.1 强化行政人员的伦理意识

这里的“行政人员”主要指“临时工”和行政领导者。“责任伦理作为一种特定的文化现象，是在责任行政环境、责任行政体制及其运作背景下，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化的影响所形成的一种具有稳定形态的道德意识、道德习惯和道德传统。”⑨行政伦理通过外在舆论评价、内心信念体验和一定的道德约束，形成强大的规范场对其自律品质的形成起指导、监督和自我评价作用。一方面，要对行政人员进行长期有效的伦理培训，尤其是“临时工”和行政领导者。在强化“临时工”和行政领导者的伦理意识和责任观念的基础上，在行政组织内部形成一种良好的伦理氛围，以从“临时工”和行政领导者内心和外在两个方面鼓励其采取合乎道德规范的行为并保持良好的行政道德习惯。另一方面，要塑造“民本位”的行政文化。“民本位”思想作为行政文化的核心，必须破除传统“官本位”思想。要在全社会大力宣传“民本位”的思想，使其真正深入到“临时工”和行政领导者内心深处，以树立正确的权力观，真正秉承“人民的公仆”价值理念，在行政管理活动中时时刻刻把人民群众的利益放在第一位置。

3.1.2 推进行政伦理立法，强化道德规范

绝大多数的案例表明，但凡对法规有一点意识或有所顾忌，行政人员都会竭尽全力遵守法规。行政问责伦理的立法，就是把“临时工”和行政领导者面临的基本的行政问责伦理通过法律规范和道德规范的形式体现出来，把行政人员履行行政职责应具有的行政道德法律化、制度化。在西方很多国家，行政伦理立法在行政人员行政道德建设方面都取得了很显著的成绩。以美国为例，美国国会先后通过了《美国政府行为伦理法》、《美国政府行为伦理改革法》、《美国行政部门雇员伦理行为标准》等，而且设置了相应的行政伦理管理机构，可见美国政府在官员伦理建设方面的重视。我国政府应该在借鉴西方伦理立法成功经验的基础上，颁布统一的《政府伦理法》，并设置相关的伦理管理机构，以从“软约束”和“硬规定”两个层面对“临时工”和行政领导者进行约束。责任行为不仅是在教育和感化中获得，更是在限制、标准和制裁中获得的。只有这样才使得我国的“临时工”和“行政领导者”做到注意日常行为，时时以道德标准要求自己，深入贯彻“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理念。

3.2 建立健全相关法律法规，规范行政权力

“临时工”问题的解决不能仅依靠行政领导者和“临时工”的公正心、责任感或职业道德，而应主要依靠科学、合理、严格的规范行政权力的制度。美国诺贝尔经济学奖的获得者道格拉斯·C·诺斯曾将“制度”定义为“是一个社会的游戏规则,或者更规范地讲,制度是由人类设计的用以规范人们相互行为的限制。”⑩法律行文可以使行政行为主体对行政权力和行政责任的认知意识由被动到主动的积极转变，所以建立一整套切合实际的、有执行力的与行政权力和行政责任直接相关的法律，才能让行政问责中的“临时工”问题得到有效治理。

针对我国“临时工”问题现状，要建立完善的“临时工”方面的法律法规。该法律法规应该包括以下两方面主要内容：一方面是对行政机关及其行政领导者的法律规定。包括行政机关招聘“临时工”的原则、标准、权限、要求、程序、途径等规定；行政机关任用“临时工”的岗位限制；行政机关和行政领导者“临时工”管理各个方面的具体责任以及责任承担方式等。另一方面是对“临时工”的法律规定。包括不同岗位上“临时工”的权限规定；“临时工”的薪酬标准；“临时工”的权利和义务；“临时工”的责任和责任承担方式等。该法律法规不仅需对“临时工”管理的多方面做出极其详细的规定，规范行政权力的使用，同时要对责任主体关系的界定明确化，填补实行行政问责的过程中可能遇到的各种法律空白，确保治理行政问责中“临时工”现象有法可依，从而实现“临时工”管理的刚性和有效性。

3.3 强化基层政府信息公开，实现全方位监督

政府信息公幵体现了善治理论中“以人为本”的理念。强化基层政务信息公开,提高政务透明度,保障公民的知情权和参与权,不但是实现行政监督主体对行政领导者和“临时工”行政行为进行监督的基础，同时也是对政府官员依法问责的重要前提。

2011年《关于深化政务公开加强政务服务的意见》和《关于管理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的颁布，推动了基层政府信息公开的发展。政府信息只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私,都应该公开,让群众知情,让群众了解政务活动。只有这样,群众才能对政务知情,对“临时工”的使用情况进行监督，进而客观地对政府和“临时工”行为进行监督、判断和评价,确保行政问责中“临时工”现象的有效治理。

【注释】

①周亚越.行政问责制研究[M].北京:中国检察出版社，2006:227．

②贫困县委书记坐豪车铁岭纪委称情况属实[N].京华时报,2013-03-22(020)．

③雷军.追问临武瓜农之死[N].京华时报,2013-07-22(006)．

④⑨[美]特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京:中国人民大学出版社，2010:6．133．

⑤[法]古斯塔夫·勒庞.乌合之众[M].北京：新世界出版社，2010:45．

⑥王平.问责权法治化研究[M].北京：光明日报出版社，2012:11．

⑦杨建顺.确立公民、权利意识,推行服务、公开行政[J].行政法学研究,1998，4：11-12．

⑧[美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，译.北京：中国人民大学出版社，2001:45．

⑩诺思.制度、制度变迁、与经济绩效[M].上海:上海三联书店出版社,1994:5．