达标OR不达标，怎么办？

曹晓昂

5月7日，按照《乘用车企业平均燃料消耗量核算办法》（工信部2013年第15号公告），工信部将各汽车企业递交的“2013年企业平均燃料消耗量执行情况年度报告”进行了公示，引起业内震动。

公示问题多

事实上，“2013年度乘用车企业平均燃料消耗量情况表”（以下简称“公示情况”）并非汽车行业的靓丽成绩单，甚至在某种程度上，更象是工信部在“自揭其短”。

据相关数据显示，不论国产车企还是进口车企，2013年我国乘用车企的油耗达标情况并不乐观，数据表明，去年全年我国共生产1814.06万辆（不含新能源），在本次公示数据的车企中，共有34家车企不达标，另外还有7家企业未递交2013年企业平均燃料消耗量执行情况年度报告。在本次公示情况的79家国产乘用车企业中，达标的车企57家，有22家未达标，达标率72%，相较于2012年的76%下降了4个百分点。

工信部公布数据后，长期关注汽车油耗问题的能源与交通创新中心（iCET）立即进行了相关测算，该中心总裁安锋认为，2013年中国国产乘用车企业平均燃料消耗量为7.22 L/100km，而企业目标平均燃料消耗量值为7.35 L/100km，其中合资品牌7.30 L/100km，自主品牌 6.95 L L/100km，总体目标值与实际值比值为98.2%。在79家国产乘用车生产企业中，只有40家企业100%达到目标值要求，占企业数量的50%；有57家企业达标（2013年达标值为目标值的106%），占企业总数量的72%，其中合资品牌企业为30家，自主品牌企业27家。“也就是说，22家企业超过达标值，约占企业总数量的28%，而且未达标企业以自主品牌企业为主。”此外，2013年进口车平均燃料消耗量为9.05 L/100km， 而目标值为9.13 L/100km，总的实际值与目标值比值为99.3%。在25家进口车经销商中，11家100%达到当年目标值水平，13家达标（106%目标值），仍有12家没有达标。“中国进口汽车距离工信部制定的燃料消耗量目标要求仍有一定的距离。”安锋表示。

企业怎么办？

虽然“油耗公示”堪称近期中国汽车圈里最为“劲暴”的消息，但其实也并非工信部在“突然袭击”。2013年3月，“五部委”（工信部、发改委、商务部、海关总署、质检总局）就曾发布规定，“将根据GB27999标准对乘用车企业进行燃油消耗量测试，且在每年3月20日前公示所有企业的燃油消耗量情况。”

此次共有79家国产乘用车企业公示了本企业“2013年度企业平均燃料消耗量执行情况”，在22家未达标企业名单中，一汽集团、广汽集团乘用车、北汽股份、北汽福田、厦门金龙以及重庆力帆等知名车企也赫然在列。这里面，除东风裕隆和福建奔驰两家合资企业外，其余全部为本土品牌汽车企业。也就是说，自主车企“节能减排”的压力明显大于合资车企。而且尽管一年前的规定就要求按时申报平均燃料消耗量执行情况的年度报告数据，但此次公示中还是有7家未递交报告，包括：安徽长丰扬子汽车制造有限责任公司、观致汽车有限公司、成都新大地汽车有限责任公司、贵航青年莲花汽车有限公司等。不仅如此，一位业内人士还告诉记者，如果将企业递交的年度报告数据，与车辆合格证、海关表等进行对比分析，甚至还可以发现存在有不一致的地方。也就是说，油耗公示所凸显出的问题，只是冰山一角。

对此，有企业表示，在自主品牌汽车市场进一步萎缩，企业成本压力加大，技术水平落后的今天，工信部严格管控油耗将会增加自主品牌的负担。但事实上，从目前看来，2015年的目标（6.9L/百公里），自主品牌要实现达标问题不大，但要达到2020年的中期目标（5.0L/百公里），则需要继续加大研发体系的投入。也就是说，不达标的企业根本不是“做不到”，而是“不重视，也不努力”。作为汽车行业的主管部门，工信部出台如此措施，应该是为了对企业产生约束力，因为只有让车企真正感受到压力，才能让节能减排付诸于行动。而从工信部不断出台的政策来看，燃料消耗量方面将成为未来车企在必须达到的标准，这将对自主品牌形成一种政策倒逼效应。

感到压力的，应该不仅仅是自主品牌车企。本次工信部公示的25家进口车企中，仅有13家进口车企达标，达标率为52%，比2012年的68%大幅下降了16个百分点。阿斯顿·马丁、保时捷、本田、克莱斯勒、雷诺、日产、现代、通用等进口车企均未达标。而在超标幅度方面，大部分车企在3%左右，排在前几位的是铃木、日产、通用 （中国）则分别达到6.1%和6.7%和5.3%，超标最高的阿斯顿·马丁达46.9%。

而事实上，相较于合资、自主产品，进口车大多为大排量，因此面临的油耗压力相较于本土品牌肯定更大。除了产品因素外，在“油耗核算办法”中，关于核算主体的定义也对进口车企颇为不利。因此，在油耗限值日趋严格的大背景下，进口车品牌在产品结构以及乘用车油耗核算方面均不占据优势，而随着国家对于油耗不达标车企的惩罚措施的逐步兑现，未来部分进口车企业的生存危机或将进一步凸显。“如果不及时出台调整方案，部分进口车企必然会面临一系列惩罚措施，有些企业甚至将面临淘汰危机。”不过，目前多家豪华品牌均相继加快了国产化进程，比如，日产的英菲尼迪、本田的讴歌等的国产化事宜都已经尘埃落定。这也在一定程度上有利于推动其核算主体的变更，实现油耗达标。

除了加快国产化进程，迫于政策的压力，各大进口车公司也开始寻求其他解围路径。由于此前发布的“油耗核算办法”规定，对企业生产或进口的纯电动乘用车、燃料电池乘用车、纯电动驱动模式综合工况续驶里程达到50公里及以上的插电式混合动力乘用车，综合工况燃料消耗量实际值按零计算，并按5倍数量计入核算基数之和。在电动车产业目前尚不具备市场批量推广的条件，同时进口电动车品牌在国家相关政策中也未能享受到财政补贴的情况下，各大进口车企业转而寻求节能技术的帮助。大众汽车近日就宣布将大力发展插电式混合动力车，沃尔沃插电式混合动力车型S60计划于明年上市。雷克萨斯、英菲尼迪、讴歌等日系品牌也加快了导入混合动力产品的速度。

此外，推出柴油发动机车型也被部分车企视为降低油耗的重要方式，捷豹路虎就是这种战略的“赢家”。定位奢华的捷豹路虎一直走的是大排量路线，强调其优越的越野和动力性能，为满足中国市场对于低油耗产品的需求，其柴油产品的比重不断提升，去年柴油版路虎的销量已经占据路虎品牌总销量的34%。该品牌2013年平均燃料消耗量的达标值是10.65L/百公里，而实际值为9.72L/百公里，这个数据甚至优于其10.05 L/百公里的目标值。

保时捷的压力也不小，去年其在中国的平均油耗值是10.85L/百公里，而达标值是10.66 L/百公里。保时捷方面表示，“将引入更多新能源车，增加小排量产品，改进车型分类，在2015年实现达到第3阶段值。”不过，作为小规模生产商，保时捷全球年产12～14万辆，去年在中国的销量是3.7万辆，相比之下，阿斯顿·马丁的销量就更少，去年阿斯顿·马丁在全球的销量才仅仅4200辆，而这些“超跑”的使用量并不大，对于油耗的影响也有限，如果严格控制其油耗标准，“那我们在中国就根本没法卖了。”采访中，一位进口车企工作人员这样表示。对于这些超豪华车的油耗管理，有消息称，“这些车今后也许可以走奢侈品特别通道，不纳入油耗综合管理范围。”

同时出台的《通知》

5月7日，“公示”的同一天，工信部还发布了《关于加强乘用车企业平均燃料消耗量管理的通知》（简称《通知》），就《加强乘用车企业平均燃料消耗量管理》公开征集意见。严厉程度远超预期的《通知》进一步明确了对油耗超标车企的惩罚措施。工信部表示，此举旨在促进先进节能技术的应用和推广，加快汽车产业结构调整和转型升级，确保2015年乘用车平均燃料消耗量降至6.9L/百公里目标的实现。

《通知》一共包括七大通知事项，其中对乘用车油耗超标的企业惩罚性举措包括：公开通报、暂停受理不达标新品公告申报、要求现有达不到车型燃料消耗量目标值车型停产限产、暂不办理该企业投资扩能项目，以及在海关通关审核、进口检验、生产一致性核查等方面加强监管等。此外，《通知》还指出，燃料消耗量相关国家标准将以适当方式纳入新修订的汽车强制性产品认证实施规则（即3C认证）并予以实施。

除以上惩罚措施外，《通知》第七条特别提出：“同一汽车生产集团公司下属有多个独立法人乘用车生产企业，且集团公司对这些企业具有实际管理、控制权，经集团公司申请、工业和信息化部会同相关部门研究同意，可作为一个核算主体统一核算乘用车企业平均燃料消耗量。其他企业申请成为一个核算主体的，参照上述条件。”该条款引起业界关注，因为这意味着大型汽车集团下属不同品牌之间更易共享节能车型带来的油耗均值“红利”。即如果车企集团中的节能与新能源车型较多，就可以拉低车企整体平均油耗，从而顺利通过考核。例如，广汽吉奥在本次油耗测评中虽没有达标，但若以广汽集团为核算主体，吉奥则可以通过广汽集团旗下其他产品来达标。

业界普遍认为，工信部作为主管部门有责任通过政策手段督促车企尽快通过技术改造降低油耗。此次《通知》增加了一系列惩处措施，可以有效推动汽车企业的节能减排。但在采访中，一位环保人士表达了不同意见，该人士认为，汽车的燃料消耗与排放有必然的关联，发达国家通常是结合起来统一规范、测量的。分离的实施会引导车企在设计开发时顾此失彼，还会在监管方面增加不必要的成本。结合的要求可以兼顾车主最关心的燃料花费和“基本不关心”的排放污染问题。更有不愿意透露姓名的业内人士担心，仅靠工信部协调起来恐怕有难度，“（油耗）这个事太复杂，那么多国企本身就是部级、副部级，（工信部）能管得了？”

对话业界专家

《汽车纵横》：近日，工信部发布了《关于加强乘用车企业平均燃料消耗量管理的通知》，您有什么看法和建议？

何卉：我们认为这是整个乘用车第三阶段（及以后标准）体系的关键环节，没有监管办法的标准不能称之为完整的标准，对汽车油耗水平的改善的效果具有很大的不确定性。纵观欧美等发达国家的车辆能效或温室气体排放标准体系，都是将标准值、核算体系、灵活达标机制和监管、不合规惩罚体系作为一个整体纳入标准法规的。总的来说，《通知》里面的条款是严格、可行的，既结合了国外标准体系里面的有益经验，也有针对中国车辆管理环节特殊性而独创的监管措施。如果这一提案能有效实施，将是实现我国第三阶段乘用车标准和2015年新乘用车整体车队油耗目标（6.9升/百公里）的有力保障。因此这一提案的出台具有重要意义。

同时，我想谈一谈罚款作为监管手段的优势。首先监管部门需要有合法权限执行罚款，而且罚款额度要有足够的“惩罚性”，即需要遵循之前提到的罚款额度设计原则。它的主要优势在于，首先要有利于保持汽车产品市场的多元化和完整性。因为有些企业的产品针对的是特殊消费群体（如豪华跑车）。这样的企业一旦公司平均不能达标，单车通常也不能达标。在《监管办法》提案措施下，基本上车型就都不能生产了。对于某些消费者来说毕竟是个损失。其次要对企业未来的产品和技术部署是个相对简单的决策。企业非常清楚自己用什么技术以什么成本达标，罚款给了他们一个明确的价格信号：边际成本小于罚款的技术都可以上。

《通知》的第七条赋予了企业一项灵活机制：不同企业可以在同一集团下合并达标。合并达标也是欧盟的法规里的达标灵活性之一。对于企业来说，为了达标算计与谁合并比面对罚款部署技术战略要更费心计，当然在此过程中更有可能发生“钻空子“的情况，即达不达标取决于与谁合并而不是真正通过推进新的节油技术。达标可能成为各种合并计算方法的实践，而失去其推进新技术的作用。当然，《通知》要求独立企业的合并是要满足一定条件的（集团公司对企业都实际管理控制权），因此想“钻空子”的企业不一定能够合并成功，但这一条还有待实践的验证。

安锋：工信部此次出台的乘用车燃料平均消耗量管理办法比较严格，大部分是强制行政实施，相对国内乘用车生产企业，进口汽车在本管理办法中显得比较宽松，仅用“加强监管”几个字带过，实际上，目前进口汽车的燃料消耗量的达标情况不容乐观，2013年25个进口汽车经销商有12个没有达到目标要求，且进口汽车本身的燃料消耗量较高。iCET建议在汽车燃料消耗量管理过程中要注意信息公开及连续性，对2013年没有达标的企业，在后续年份中，如2014、2015年需连续监控管理，对企业提出的改善目标与措施的落实情况要进行信息公开，以督促企业真正的落实。总的来说，2015年的目标还是比较容易实现，但是2020年5.0L/100km的目标难度比较大。

此外，“管理办法”提出同意同一集团企业组合核算，在某一程度上加大核算主体的灵活性，但是会增加燃料消耗量管理难度，为避免混乱状况且能达到目标，建议继续实施“乘用车企业平均燃料消耗量核算办法”提出企业平均燃料消耗量额度管理体系，乘用车企业可将优于目标额度值进行转结或者转让给其他企业，通过市场平台来促使达到目标，并让技术水平先进燃料经济性高的企业享受红利。

《汽车纵横》： 能否谈谈其他国家相关的标准体系和监管办法？

何卉：世界上五大主要汽车市场都采取的对不达标的企业进行罚款的监管手段（见表1），在此基础上，一些国家还采取了吊销产品型式认证、公开点名批评的非经济手段。

表1 实施了企业平均油耗标准的地区所采用的不达标惩罚手段

地区 不达标惩罚手段

经济手段：对不达标企业进行罚款 非经济手段：吊销型式认证

非经济手段：公布不达标企业

美国 x x

欧盟 x

日本 x x

加拿大 x x

韩国 x

事实上，罚款的根本目的在于大幅增加企业违反标准的成本，迫使其在经济利益最优化的驱使下选择改进车辆技术来达标，而不是缴付巨额罚款。罚款的根本目的决定了制订罚款额度的基本原则——边际罚款率须大于厂商的边际达标成本。最理想的罚款率（即单位超标油耗对应的罚款额）应设在本国市场上所有厂商的边际达标成本之上。比如欧盟的“2015年乘用车二氧化碳排放标准”里规定企业超过其目标值的第一克/公里的罚款额度为95欧元/每辆车。相比之下，经过深入调研，减低车队二氧化碳排放的边际成本大多在25欧元左右每克/公里（对于极个别企业达到50欧元或更高每克/公里的成本）。这样企业有足够的动力上新技术进行减排，而不是缴罚款。

美国从2012年的轻型车燃油经济性和温室气体标准开始，就加入了对温室气体排放标准不达标的企业进行吊销高排放车辆型式认证和罚款的双重惩罚。具体来说，联邦环保署（EPA）在给企业新车型做认证的时候，会出具“有附带条件的”型式认证。这一附带条件是：假设企业年末真实销售结果计算出来的公司平均温室气体水平可以达标。如果一个企业在计入所有灵活达标机制（如电动车乘数激励、达标配额的补偿和预支等等）仍不能达到其当年的公司平均温室气体目标值的话，EPA会从企业当年生产销售的所有新车型清单上“除掉”温室气体排放最高的一些车型直到拿掉这些车型的销售量之后该企业能达到标准。那么“拿掉”的这些车型销售量将被视为违反了当初的型式认证的“附带条件”，须当成无认证车辆违法销售进行惩罚。惩罚手段包括1）暂时吊销这些车辆的型式认证；2）每辆车酌情处以最高达37500美元的无证违法销售车辆罚款。EPA这一监管手段是继承了其对车辆常规污染物排放的监管办法，在清洁大气法（Clean Air Act）修订下（将温室气体纳入EPA管辖的污染物）将这一办法延展到温室气体管理上。

我们可以看出工信部《通知》中的第二条核心概念与EPA吊销认证的做法类似，差别在于要求“拿掉”所有单车不符合第三阶段标准值的车型，这里体现出对国外有益经验的合理借鉴。至于我国未采取经济处罚，则是因为立法不完善和主体监管单位权限的限制。作为立法完善前的过渡政策，《通知》可以有效促使企业达标。

安锋：美国目前实施的企业平均燃料经济性（CAF?）和中国企业平均燃料消耗量（CAFC）相类似，由企业申报CAF?，但EPA每年将抽取30%进行检测核查，对企业造假的情况将进行高额度罚款，此外，美国会确定每年CAF?年度目标，达不到CAFE限值要求的企业，将根据当年产量处以罚款，同时还建立了信誉管理系统，该系统与中国“乘用车企业平均燃料消耗量核算办法”相类似，盈余额度可转结使用三年，但额度仅可以本企业使用，不能在企业间流转。同时，美国CAF?对销量较小企业有豁免权。

何卉：国际清洁交通委员会（International Council on Clean Transportation） 高级政策分析师、中国项目负责人

安锋：能源与交通创新中心总裁兼执行主任