阳光许可树形象 真诚服务赢民心

樊庆军

问题倒逼下的“自我革命”

一个时期以来，受体制影响，山东省质监系统把22项行政许可权事项的受理和审批权，散步在多个业务处室和17个地市质监局，以块状化为特点的管理模式，造成行政许可业务的分散与分割，产生了许多制约行政许可效能发挥的问题：一是管理体制上，存在着许可申请受理和许可审批人员身份不清晰等政事不分的问题；二是履职方式上，存在着许可受理与审批、审批与证后监管职能分散、信息不透明、协作不顺畅等问题；三是工作流程上，存在着办理程序繁琐、办证时间长、信息难公开等问题；四是队伍管理上，存在技术审查专家队伍管理单位不统一、入职条件不一致、素质良莠不齐等问题，影响许可质量。

“质监部门管理的行政许可事项量大面广、社会关注度高，随着问责之声越来越高，我们感受到的履职压力越来越大，2010年9月，省质监局党组历史上第一次封闭召开专题会议，下决心按照《行政许可法》规定和省政府行政许可改革工作要求，对全省质监系统行政许可工作进行全面改革。”省质监局谷源强副局长谈到当初启动行政许可改革工作颇有感触，“会后，我们形成《会议纪要》印发全局，统一思想、凝聚共识。我们确定以推进依法行政、建设法治质监为主线，以创新履职方式为突破口，以信息化手段为依托，按照顶层设计、整合资源，创新方式、健全制度，规范程序、统一标准，平台运作、强化监督的改革思路，全力推进行政许可权的相对集中改革，努力实现规范有序、公开透明、便民高效的行政许可改革目标”。

六措并举，全面推进行政许可改革

改革行政许可体制，创新履职方式。按照“两集中两到位”、“一个窗口对外”、“一站式服务”和行政许可受理、审查、审批“三分离”要求，设立了省、市两级生产许可管理机构，将依法由市县级质监局实施许可的事项，全部下放市县局负责办理，将98%以上的省级行政许可事项受理权限委托下放市局，将分散在各业务处室的行政许可权全部集中到生产许可管理机构中运行、集中到政务大厅或当地政府设立的行政审批大厅政务服务窗口办理，98%以上的企业从市局受理窗口申请、领取证书。建立了委托审查制度，委托山东质量认证中心独立负责省级许可事项的现场技术审查工作与审查人员的管理使用。明确界定了审批发证与证后监管职能，实行分离管理，各负其责。

加强制度建设，明确工作规范。制定了《山东省质量技术监督系统行政许可工作人员管理暂行办法》、《山东质量认证中心审查员管理暂行办法》、《山东省质量技术监督系统行政许可实地核查观察员管理暂行办法》等管理制度，明晰了许可人员受理审查工作职责、审查员现场核查工作要求和观察员现场核查监督责任。制发了《关于统一调整行政许可事项分工的通知》、《山东省质监局关于进一步转变职能优化企业发展环境的意见》、《山东省质监局关于市质监局行政审批事项有关问题的通知》等一系列文件，明确划分了委托下放事项，进一步落实了简政放权工作。公布了《生产许可发证前抽查复核工作规定》、《行政许可案卷管理规定》、《行政许可发证检验机构管理规定》、《行政许可注销程序管理规定》等管理制度，初步构成了从受理到审查、从审批到注销全过程的制度框架。编制了15万字的《行政许可工作规范》、近12万字的《受理作业指导书》和22类《行政许可办证须知》，统一明确了工作流程、内容和职责，规范了工作标准和工作纪律。近期，又着手制定政务大厅行政许可工作标准，进一步对行政许可工作实施标准化管理。实现了所有岗位、所有业务作业，都有标准，都有据可查。

加强队伍建设，提升素质能力。抓行政许可人员队伍建设，按照配优配强的原则，选配了省市两级许可队伍，实现了行政许可受理和审批工作全部由公务员承担，对各级行政许可人员实施了定期轮岗、工作回避、制度约束。抓审查人员队伍建设，按照统一管理机构、统一管理制度、统一使用管理、统一评价标准的管理模式，形成了全省统一的审查员数据库，实现了审查员“进、用、评、出”标准化管理。抓观察员队伍建设，组建了全部由公务员和参照公务员管理的行政执法人员担任的观察员队伍，明确了职责和权限。截至目前，全省共组建了近百名的行政许可工作人员队伍、3300多人的审查员队伍和1000多人的观察员队伍。建立了不定期业务培训和工作轮训制度，近年来，先后分专业共组织培训许可业务29次，开展了46期审查员、观察员实施细则培训，共培训许可人员350多人次，审查员近7000人次，观察员2000多人次，有效保证了许可工作平稳开展。

抓好平台建设，提供技术支持。以行政许可审批为核心，开发建设了行政许可审批平台，配套建设了技术支撑系统、审查员管理系统、统计查询模块、立体监督模块、公共信息查询系统、发证检验报告上网系统、行政许可注销系统和CA数字认证等22个辅助系统，将行政许可审批事项全部纳入了平台流转和管理。对行政许可工作流程进行了系统再造，简化流程，设立了受理、审查、许可三大环节十二个工作岗位，将原来的20余种子流程归并为发证、换证和变更三种类型。行政许可审批平台具备了在线申报、受理、咨询、办复、异地证书打印、短信告知、注销和统计等功能，实现了省、市、县三级质监部门和企业同步获知行政许可信息，同步公开了许可事项、许可主体、许可依据、申报材料、办理程序、收费标准等信息，并在行政许可审批系统设立了预先指导功能，指导企业修正申报材料，减少了企业因材料补正导致的来回奔波，让企业足不出户就享受到了规范服务、便利服务、亲切服务。配套建设的技术支撑系统，汇集了每个岗位所需的法律法规、产业政策、工作规范文件，保证了每个岗位工作标准统一。审查员管理系统，实现了随机调配使用审查员，防止了一名审查员控制一个行业弊端的发生。统计查询模块，实现了在数据标准化、颗粒化、信息化基础上，对数据的整理、挖掘，可以为当地产业转调创提供宏观分析数据、为行政执法、监督抽查提供数据信息，为产业政策制定提供产业规模、设备状况等详细信息。公共信息查询系统，可以实现社会对企业有效行政许可信息、许可注销信息及其原因的综合查询，方便社会获知企业许可信息，为构筑质量信用奠定了基础。

创新工作方法，防范化解许可风险。首先，建立了重大行政许可集体审议制度，组建了工业、计量、特种设备、实验室重大许可事项专家队伍，对重大或复杂的行政许可事项实施专家集体论证或现场核实。其次，建立了行政许可风险预警机制。建立了周小结、月快报、季分析、年总结，研究分析某类产品、产业存在的主要风险点，提出防控风险的政策建议，为领导决策提供依据。第三，建立了内外部协商机制。对内，与业务处室确立了定期联席会议机制。对外，与产业政策主管部门和行业主管部门建立了沟通协调机制，形成合力，加强工作协调配合和有效衔接。第四，建立了飞行监督抽查机制。按不低于审查企业总数10%的比例，对审查工作实行不定期、不预设目标、不预先通知的飞行检查，被抽查企业既包括现场核查合格企业，也包括现场核查不合格企业，防止审查员不严格审查，将符合要求的企业判为不合格，也防止审查员以“权”谋私，将不符合要求的企业判为合格，让审查员时时感到监督的压力，保障了发证质量。第五，建立了定期轮岗制度。明确每个环节、每个岗位职责权限，实施定期轮岗，从机制上解决了实行相对集中审批权后个人权力集中的问题，又防止了因同一许可工作人员长期在同一岗位工作可能出现把控某类许可事项的问题。

建立立体监督体系，实现阳光许可。实现了行政许可审批系统与省纪委科技防腐网络无缝连接，为省、市两级业务科（处）、法规科（处）、执法机构、监察机构及省市局领导设立了128个监督岗位，每个岗位都可以查阅每个具体许可事项全过程资料，并提出监督意见。从制度上、机制上、手段上使得全过程可溯、可查，让行政许可权力在阳光下运行，将行政许可权力关进了“笼子”里。

数据最能说明效果，数据也最有说服力

通过改革，山东省质监系统实现了六个根本性转变：

实现了国务院、省政府关于行政许可改革工作“两集中、两到位”的要求。通过平台运作，证书异地打印，真正实现了“一个窗口”对外和“一站式”服务，企业向哪个窗口申请，就从哪个窗口领取证书，实现了行政许可受理、审查、审批三分离，做到了许可发证与证后监管相分离、权力运行与权力监督相分离，形成了集中办理、规范有序、公开透明、便民高效、立体监督新的行政许可审批体系。

实现了最大限度的简政放权。目前，山东省质监局已按照法律法规规定，该下放市局许可的，已全部下放市局办理；该下放市局组织审查的，已全部下放市局负责实施；在法律法规尚未调整和国家总局没有作出委托下放先例的条件下，以委托下放方式，最大限度地将98%行政许可受理事项委托下放到了市局。据测算，省局年许可数量4000余件，改革后年受理量仅剩200余件。

行政许可更加便民高效。98%以上的企业实现了就地申请、就地取证，98%以上的企业申报路程控制在了1小时范围内。实现了在线指导、在线查询、邮件和短信告知，截至目前，选择预先指导的企业占已受理企业总数的76.6%，绝大多数申请人受理时限由5天缩短为1天，共向企业发放电子邮件102866封。行政许可时效平均提升了30%以上，有的达到50%以上，许可信息更新时间由20天缩短为当天。2013年至今，省质监局无一例因许可时限超期被省纪委执法和效能监督室通报批评情况发生。

行政许可更加公开公平。实现了企业、省市县三级质监局同步获知行政许可信息，54万条数据记录时时接入科技防腐网，整个审批过程实现了“看得见、跟得紧、管得住、控得牢”。行政许可实现了按照受理时间先后顺序实施审查、许可，最大程度地保障了许可过程机会的均等和公平。

审查员组成结构明显改善。具有高级技术职称的审查员占审查员总数的29.9%，中级技术职称的占32.1%，分别较改革前提升了1.3%、4.4%；各类专业审查员人数占审查员总数84.1%，专业审查员比例较改革前提升了7.3%。503名公务人员退出了审查员队伍，真正实现了政事分离。形成了审查员有效退出机制，仅2013年，对因存在行为规范问题的10名审查员，1人诫勉谈话、8人暂停使用、1人停用；对因存在技术审查问题的4名审查员，1人诫勉谈话、3人暂停使用。

信息化与质监工作深度融合。减少了层级传递造成的信息延后，提高了全系统无证查处的反应速度，丰富了证后监管的手段，实现了审批发证与证后监管有效衔接，提升了全系统防范化解风险和实施宏观质量管理的能力，并为有关部门相关工作开展提供了支持。相关数据已应省安监局要求向其开放，满足其处置安全事故应急需要。就全省水泥置换工作向省经信委提供了相关数据，为落实水泥产业政策、化解水泥产业严重产能过剩起到了有效保障。

“说到成效，最明显的就是审批效能的大幅提升。如特变电工山东鲁能泰山电缆有限公司电线电缆增项申请，除产品检验时间外，从受理到审批仅用了7天，为企业及时参加国家电网招标创造了条件。淄博齐翔腾达化工股份有限公司行政许可审批时限缩短了17天，让企业产品及时进入了市场，为企业赢得了发展先机，直接创造效益500万元，近年来类似情况很多，我局收到了企业送来的大量锦旗和表扬信，得到了广大企业的广泛认可。国家质检总局《政研动态》专题报道了我们的经验做法，我们的各项改革措施在去年1月1日开始实施的总局149号令《质量监督检验检疫行政许可实施办法》中得到了充分体现。”省质监局具体负责行政许可工作的王小志处长这样描述改革取得的成果。

“改革只有进行时没有完成时”！山东省质监系统的行政许可改革实践给我们正在推进的行政审批制度改革很多借鉴和启示，这其中最重要的一条就是：各级部门必须牢固树立“执政为民”的理念，把满足企业发展和方便百姓生活作为改革的出发点和落脚点。同时，还要具有勇于自我革命的决心和勇气，善于用改革化解矛盾，用信息化技术解决问题，这是我们顺利实现改革目标任务的关键。□E：CWK

关键词：行政审批制度改革 阳光许可 简政放权