乡镇政府绩效管理的对策建议

张勇

一、乡镇政府绩效管理的影响因素

（一）内部组织结构因素

首先，乡镇人民政府管理上的“条块分割”影响着绩效管理的实施。乡镇作为最基层的政府，不仅存在多级政府部门多头指挥的可能性，而且部分职能被条条分割。有些部门是由县级政府直接管理或者以县级为主导，乡镇政府辅助管理，这些部门主要包括工商、税务、公安、司法、土地等部门；而像文化、广播、卫生院等事业单位基本上下放给乡镇政府管理，如此一来，那些设在乡镇而由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分乡镇政府的大部分权能，使得很多工作不好开展，在进行绩效考核的时候也很难评定到底是谁的功劳。此外，乡镇政府主要工作是执行上级布置的任务，因此上级政策制定的合理与否，政策与当地实际的结合情况以及上级对乡镇政府政绩的考核激励机制等，都会对乡镇政府的绩效产生很大影响。其次，管理层次偏多，乡镇政府自主权太少影响政府的绩效管理。我国政府管理层次有五级之多，乡镇政府位于最低一层。众所周知，一个组织、部门是否具有活力，与其自主权的大小有密切联系，乡镇政府自主权限比较小，行为活动总是要事前请示，事后汇报，这样既增加了上下沟通的成本，也造成了水平沟通的困难。管理层次越多，管理成本就越高，管理效率就越低，不利于政府绩效的提高。

（二）组织的管理制度因素

乡镇政府绩效管理受组织监督职能的影响。乡镇政府的监督主要来自上级部门，而群众监督压力较少，致使很多乡镇政府在政策实施时不考虑群众利益，剥夺群众参与的权利。群众对政府绩效的影响几乎无能为力，甚至有些乡镇决策的出台连政府人员都缺少参与。然而一般情况下，社会公众对政府的反控制和制约能力越强，政府的行政效率就越高，反之，政府行政效率就越低。群众参与乡镇政府绩效监督，可以使政府对其开支负责，对其行动负责，对其承诺负责，使群众真正了解政府到底完成了什么，是否为公众提供了高质量的服务，是否使自己真正受益并得到了满足。反之，如果政府工作人员不参与决策，群众又起不到监督作用，乡镇政府的绩效管理不可能客观科学地落实。

绩效管理的专业知识欠缺影响乡镇政府绩效管理水平的提高。首先，乡镇政府的自身使命和职能缺乏明确界定，在没有搞明白应该干什么，应该扮演什么角色的问题之前，根本谈不上绩效管理。其次，乡镇政府在政府绩效管理理论上的准备也很重要。对于什么是政府绩效，政府绩效的标准是什么以及如何制定，中央政府的绩效目标与地方政府、乡镇政府的绩效目标之间是一种怎样的关系，如何考评政府绩效，谁来考评绩效等相关理论进行透彻研究才能防止实践行为的盲目，才能真正地做好政府绩效管理。第三，相关法律法规的完善与否也会影响乡镇政府绩效管理的发展。目前我国关于政府绩效管理的相关立法工作滞后，相关法律法规缺失，使得乡镇政府在具体绩效管理时无法立足于法律上的权威性，也缺少法规约束下的规范化。由此出现绩效管理中的不正之风和腐败行为，导致不公平的绩效评估，造成极大负面效应，严重制约政府的绩效管理。

（三）组织内部人员因素

乡镇政府工作人员是乡镇政府管理活动的主体。对乡镇政府而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务员队伍，是实现绩效目标，提高工作效率的根本保证之一。

在乡镇政府所有工作人员当中，领导干部的素质高低对组织绩效管理的影响最大，在乡镇政府绩效管理过程中，从绩效计划目标的制定、绩效跟进与控制、绩效信息的收集、绩效考核与评价、绩效信息反馈与汇报等，都需要乡镇政府领导带头部署完成。从这个角度看，乡镇领导的文化素质、知人善任能力、分析决策能力、专业知识水平及知识面、创新能力与执行能力等，都对政府绩效管理起到至关重要的作用。如果乡镇政府领导出现素质缺乏，决策能力差，任凭自己主观臆测办事，或者相关知识面不广，公然带头违法等问题，很难想象乡镇政府的绩效管理能够进行下去。

二、我国乡镇人民政府绩效管理的现状和问题

改革开放以来，我国政府不断改革自身行政体制，不断进行观念改变、职能转变、组织重塑，开始注重并实施绩效管理，并取得了一定成效。首先，有力地促进了乡镇政府职能转变，使得乡镇政府更注重为公众服务、提高公共服务质量、优化发展环境。其次，资源得到有效配置和充分利用。通过完善绩效考核，充分利用考核结果奖优惩劣，达到了对乡镇政府工作人员的有效监督和充分激励。再次，公共服务体系更加完善。通过加强公用设施建设，为公共服务提供了有力物质支撑，公共服务产品的质量和数量都有了较大提高。但是，目前在乡镇政府绩效管理的具体实践中，仍然存在许多问题，这些问题严重地妨碍和削弱了乡镇政府绩效管理的顺利实施和效果。

（一）乡镇干部队伍素质偏低，绩效管理意识不强。许多乡镇干部没有接受过正规的高等教育，与农村工作专业不对口，许多人员缺乏经济、管理、科技等方面的专业知识，不具备从事农村工作所需要的基本文化基础和政策水平，因而不了解也不能深刻把握中央有关农村工作的一系列政策和措施。特别是在加快城镇化新背景下，乡镇干部对于乡镇政府职能转变、加强绩效管理的内涵、重要性认识不足，往往停留在表象认识层面，尚未上升到理性高度，这就势必造成乡镇政府被动而不是主动寻求改革，从而产生诸多消极后果。

（二）传统行政管理体制束缚，公民参与和公民回应理念淡薄。许多乡镇上级政府为了完成各项经济社会发展目标，把任务和指标层层量化分解，下派到下级，视其完成情况作为考核评价的主要依据，并进行经济和政治方面的奖惩。这些任务的完成情况直接涉及到乡镇政府政绩和乡镇干部的选拔考核，这就必然导致乡镇政府把主要精力放在完成上级政府交办的任务和各种检查评比上，而轻视人民群众的需求。

（三）乡镇政府现行绩效评估体制本身存在弊端。由于理论的不足和制度的不完善，乡镇现行绩效评估实践还存在一些问题，妨碍和削弱了乡镇政府绩效管理所应起到的作用。绩效评估标准设定不科学。根据社会主义市场经济体制的要求，政府职能主要表现为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上。但有些乡镇政府的绩效评估标准过于模糊，主要表现为标准与工作的相关性不强、操作性差或主观性太强、过于单一和标准没有量化等形式。以欠缺的基准或不相关基准来对被评估者进行考评，极易引致不全面、非客观公正的判断，而只能得出一种主观印象或感觉，很难使被评估者对评估结果感到信服。现行乡镇政府绩效评估指标，着重强调GDP增长率，过多强调经济指标，不能全面评估政府行使其他职能的绩效。

现行乡镇政府绩效评估多是政府内部评估，主体单一，缺乏广大民众的参与。由于信息不对称，主要是政府行为缺乏公开性、透明性，从而使一些政府工作人员特别是领导干部在权力运用上失去群众监督，由此产生严重的腐败现象。由于评估者选择失误、信息面窄，评估者在评估过程中容易出现两种不良倾向：过分严厉和过分宽容。同时往往出现各种心理上和行为上的错误举动，这些都会使政府绩效评估的客观性、公正性、准确性大打折扣。

三、创新行政管理方式，推进乡镇政府绩效管理的对策

（一）建立科学合理的乡镇政府绩效管理指标体系。指标体系的设立既要充分符合当地发展实际，体现乡镇发展内在要求，遵循经济社会发展一般规律，又要充分体现乡镇政府全面工作。

总的来说，乡镇政府绩效管理指标体系的建构必须遵循以下几条原则：一是综合性。乡镇发展是一个综合推进的过程，其发展目标必须具有全面性、系统性，在指标的选择上，应以科学发展观为指导，对各个方面统筹兼顾，使各个方面构成一个有机联系的整体。二是代表性。乡镇发展内涵丰富，涉及经济政治文化社会生态等方方面面，但在选择指标时不可能面面俱到，否则会使指标体系十分繁杂，不便于操作，因而必须坚持简单明了的原则，用尽可能少的指标衡量出乡镇发展的整体水平，体现出乡镇政府工作的主要情况。同时所选指标必须具有代表性，必须能够充分反映当地乡镇经济社会发展的典型特征，涵盖面广、包含信息量大。三是可比性。所选指标应是国内通用的、常用的，在时间序列上的统计口径、范围、计算方法是一致的，便于进行横向和纵向比较。通过横向比较，才能看出当地乡镇发展与国内先进水平的实际差距；通过纵向比较，才能查找当地经济文化社会发展阶段的特点，明确不同阶段的发展重点和难点。四是易获得性。所选指标需要的信息、数据具有较强的可获得性，便于计算、统计，最好能从常规统计年报中取得，除少数十分重要的指标需要另作专门调查统计外，一般到年终借助统计数据就可进行测算、实施、检测。五是可操作性。所选指标应充分考虑决策部门和执行部门的需要，便于乡镇政府及上级政府全面了解本乡镇经济文化社会发展状况，制定有利于本乡镇发展的政策措施。

（二）创新乡镇政府绩效管理方式方法。一是将整个绩效考核分为两个层次。乡镇政府绩效考核的对象是乡镇班子和乡镇干部职工，因而可以分层次进行考核。由县绩效管理考核领导小组负责对乡镇班子进行考核，特别是要加大对乡镇党政一把手的考核力度。乡镇班子负责考核本乡镇一般干部。二是将平时考核与集中考核相结合，既重视平时的效能测评，也要重视年终的专项评议和年终集中评议，进一步拓展乡镇政府绩效考核的考评内容。例如，可建立季度分析评议报告制度，定期召开乡镇班子、乡镇干部职工的季度分析报告会议，定期召开干部职工民主生活会，分析本阶段工作取得的成就和存在的不足，充分听取干部职工的意见。三是将民主测评与客观打分相结合。民主测评要求被考核干部在全乡镇考核大会上对年初承诺内容进行公开述职，考核小组现场打分，客观打分是根据指标体系对其承担工作进行客观考评。

（三）建立乡镇人民政府绩效管理长效机制。首先，成立县乡镇绩效管理考核领导小组，由县委书记担任领导小组组长，每个乡镇政府明确1名分管绩效管理工作的领导和1名绩效管理工作联络员，建立县乡镇绩效考核领导小组办公室，负责组织、实施和监督绩效考核，将乡镇绩效管理工作纳入全县岗位目标责任制考核，提高乡镇绩效管理工作的自觉性和约束力。其次，建立完善乡镇政府绩效考核制度体系，包括统计制度、财政制度、干部人事制度、政务公开制度等，建立完善的绩效考核方法、程序，保证整个绩效考核的质量和效果。第三，建立乡镇政府绩效管理奖惩激励机制。尽快实行绩效工资改革。对在绩效考评中业绩比较好的乡镇和个人进行奖励，对考核排名靠后的乡镇和个人，不得评先树优。建立绩效管理沟通机制，将考核结果告知考核乡镇政府和领导干部，让其全面了解大家对自己工作的真实评价，以便认识到工作中存在的差距和主要问题，共同分析原因，制定改进措施。要将乡镇政府绩效考核变为提高广大党员干部工作的积极性，凝聚乡镇战斗力的重要着力点，为来年工作开展奠定良好的基础。□作者单位：山东社会科学院科研组织处 E：TC

关键词：乡镇政府 绩效管理 组织结构