抓住依法治教的牛鼻子：从“软”法走向“硬”法

石连海

在我国，教育法被称为“软法”，在立法、执行、监督等方面都存在很多不尽如人意的地方。如今，到了不得不改的关键时刻了！

期待完备的教育法律体系

现在，我国教育法律体系的主体框架已基本确立，但距离完备的教育法律体系还有一定距离。

我国在学前教育、特殊教育、教育投入等领域还缺少相应的专门法律，《教育法》之下的下位法规和规章的制订仍然存在不足。10年前，专家就提出了“五修”“四立”等建议（即对《义务教育法》《高等教育法》《教育法》《教师法》和《学位条例》五部法律提出修改建议稿，起草《学校法》《教育考试法》《教育投入法》和《终身教育法》四部法律的建议稿等），到目前仍没有全部完成。

下一阶段，教育立法应得到重视。要尽快出台《学校法》《学生法》《考试法》《教育行政法》《教育投入法》《终身教育法》等相关法律，对学校、学生、教育管理者的权利、义务、规范以及教育管理、考试招生、教育投入等各项教育相关事务进行规定。

要修改《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《学位条例》等相关教育法律法规，明确政府、学校、社会等多方主体的权责范围，把法律中关于各项“教育权利与义务”的内涵和外延细化、具体化。同时，对一些立法上存在困难、理论上不易解决、实践上又有必要的法律条款应用政策的方式予以及时规范，起到补充的作用，以有效解决實际问题。

教育法为何执行难

教育法之所以被称为“软”法，主要原因在于，它得不到社会其他职能部门的有效执行，就是教育系统内部对教育法律的执行也往往不够到位。

原因有很多，但最重要的无外乎两个：一是“以人代法”“以言代法”，使教育法律的强制性往往抵不过行政人员手中的权力。有些教育行政管理者法治素养不高，不能很好地运用教育法律法规维护各教育主体的权利：或者滥用法律，或者把法律问题政治化，为了一时的稳定，把一些本应经由司法途径解决的问题用政治的思维去解决，造成了对学校和受教育者权利的侵害，给教育发展带来了巨大的隐患。

二是部分职能部门对教育法律法规不了解、不清楚、不知道。对于应当由自己部门履行的职责不清楚，甚至不知道在教育法律法规中还有自己部门应当承担的责任，导致教育法律法规的实施受到阻碍，甚至得不到贯彻。有些职能部门虽然知道自身的职责，但是不愿意认真履行。由于教育法律法规不像刑法、行政法那样具有强有力的执行力和严格的责任承担，因此不履行也不会影响他们的政绩。

这些做法和观念，导致了教育法律法规实施困难，造成了有法不依、违法难纠的局面。此外，教育法的执行难，也与教育法的操作性不强有很大关系。

如何解决这些问题？在教育立法时要增强可操作性，例如《义务教育法》第五条规定：“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”但是如果适龄儿童的父母或者其他法定监护人不履行职责，导致适龄儿童辍学，那么由谁来监督他们履行义务，怎样监督？违反法律规定后由谁来处罚，怎样处罚？这些都没有很明确的规定，这就造成了教育法律在实施中的困难。

建设一支高水平的专业的教育行政执法队伍也很有必要。教育法律法规对教育实践的影响程度如何，很大程度上取决于教育行政执法队伍素质的高低。教育行政机关必须将“依法行政”的理念落实到实践中，提高依法治教和依法治校的能力，根据法定权限、法定程序和法治精神进行管理，并制定严格的执法制度，保障法律法规在法定的职权范围内实施。

需要注意的是，还应当对教育法律法规的实施效果进行评价，并把评价结果纳入法治化进程中。要充分发挥行政机关、专家学者和社会大众等各方评价的作用，促使教育法律法规执行到位。

监督体系不可缺失

依法治教、依法治校的效果如何，一定程度上取决于是否有系统的监督体系。

要对教育立法进行监督。立法是教育法治体系建立的开始，教育立法要严格按照《立法法》的规定，保障宪法中公民受教育权利的实现，在立法过程中通过法律的手段实现依法治教、依法治校。

要监督教育法律实施过程。要加强对教育法律法规实施过程的监督，充分发挥行政监督、检察监督、审计监督和社会监督的作用，并使各种监督手段经常化、制度化。要充分发挥各级人民代表大会的监督检查作用，检查政府是否按照教育法律法规在不同权力范围内履行了自己的职责。

教育行政管理部门、学校举办者要依法监督学校内部管理者。学校规章制度的制定要符合上位法的要求，不得与上位法相抵触；规章制度一旦制定，就对学校所有人具有约束力，体现法律面前人人平等的精神。

教育领域的权利救济不理想

“无救济即无权利”。权利救济是依法治校、保障教育事业健康发展的关键所在。我们以前片面重视受教育者的权利保护，而轻视学校、教师的权利保护，以至侵害学校与师生权利、侵害教育健康发展的事件时有发生。

目前，我国在教育领域的权利救济并不理想。在教育立法过程中，我们重视权利的内容，轻视权利受到侵害时如何救济、由谁来救济、救济的程序是什么；在依法治校过程中，我们重视个体权利的维护而轻视整体权利的保障；在救济方式上存在的问题更加严重，司法救济作为现代社会最重要、最正式的权利救济方式，是法律救济的核心，然而在现实生活中，我们的学校举办者、学校管理者往往不能很好地利用这一手段维护学校权利。比如，学校周围的环境受到污染、学校财产受到侵害、学生安全受到威胁时，一旦行政手段解决不了，学校就要学会通过司法途径去解决。

当然司法仅仅是实现权利救济的渠道之一。以司法为核心并不意味着一切纠纷都要由法院解决，即便在发达国家，政府也是鼓励通过社会自治的强化来解决纠纷。在大力弘扬法治理念的今天，我们不能片面地把一切矛盾和纠纷都纳入法律渠道来解决，这样是对法治的肤浅解读。

此外，救济途径要适格。要寻求正当有效的解决途径，不适格的救济方式不仅无法保障权利的救济实现，反而会进一步加害当事人。像学生伤害事故中最常见的课间伤害事故，有时候很难确定责任的主体，这种时候如果一味追求司法途径去解决，不但耗时、费力，最后也不会有最终的赢家，往往两败俱伤。此时，我们完全可以通过调解和仲裁的方式去解决。当然这还需要依赖于前面的两个前提，即权利救济法律制度体系的建设和执行保障的有效实施。