PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复的应用研究

刘燕丽 张晓婷

（河南城建学院，河南 平顶山 467036）

PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复的应用研究

刘燕丽 张晓婷

（河南城建学院，河南 平顶山 467036）

针对煤矿塌陷区生态恢复的融资主体单一，融资渠道不畅等问题，提出了将PPP模式引入煤矿塌陷区生态恢复建设融资的构想，并对PPP模式应用于煤矿塌陷区生态恢复的运作模式及保障机制进行了探讨。

煤矿塌陷区；生态恢复；融资；PPP模式

随着采煤工业的发展，在煤矿区域出现了大面积的塌陷。煤矿塌陷区使得大面积宝贵土地失去的同时，也诱发了一系生态环境问题、经济问题和社会问题。以河南为例，据调查，河南省的主要煤矿有119个，煤矿开采引起的塌陷区比较集中，产生地面塌陷191处，塌陷面积3 7892.23m2，严重破坏了当地的环境，造成经济损失近13亿元[1]。为恢复煤矿塌陷区生态环境，实现社会的可持续发展，国家和地方财政进行了大量的投资，据有关资料显示，2012年投入矿山环境治理资金106.10亿元，其中中央财政投入46.80亿元，地方财政投入35.43亿元。煤矿塌陷区生态恢复建设存在着资金投入大，占用周期长，投资回报率低等问题，如何筹集煤矿塌陷区生态恢复建设资金成为摆在各级政府面前的首要难题。这就需要政府引导、支持和合作，找到公私合营的切入点，消除民间资本进入的后顾之忧。将PPP模式引入煤矿塌陷区生态恢复建设项目中，有利于扭转煤矿塌陷区生态建设资金投资渠道不畅的尴尬局面。

1 矿区生态恢复研究和融资现状

目前，国内对煤矿塌陷区生态恢复的研究多集中在土地复垦和生态恢复的技术措施上，对生态恢复建设项目的融资鲜有研究。王世东（2010）对河南省煤矿塌陷地复垦模式进行了研究，根据河南省煤矿塌陷区所处不同地貌类型，采取生物措施、工程措施和农艺措施，逐步治理水土流失，建设防护林工程，改善生态环境[3]；李栋科，丁圣彦等（2013）对煤矿塌陷区生态恢复模式进行了研究，提出了景观公园+生态小区模式、林禽鱼农生态利用等模式，并指出塌陷区的生态恢复与治理投资大、历时长、见效慢，涉及各方利益的复杂工程，要注意宏观调控和协调[4]。文唐章，王仕昌等（2013）分析了淄博市淄川区采空塌陷现状与治理对策，指出我国存在煤矿塌陷引发责任人界定不明确，老矿区采空塌陷历史欠账巨大、防治资金筹措困难的突出问题，并提出建立预防为重，综合治理的采空区塌陷地质灾害防治机制，创新经济转型资金筹措机制等措施[5]。吴小燕（2011）在研究矿山环境治理多元化投融资模式过程中指出矿区采空塌（沉）陷是影响矿山环境的重要因素，并指出目前我国矿区治理融资模式投资主体较单一、融资渠道不畅等问题。由于我国对矿区生态环境治理起步较晚，部分责任主体已失，使得我国矿山环境治理和生态修复资金筹措的专项资金来源单一，矿山环境治理的投资主体主要为政府部门与污染企业，自2006年开始，中央财政和地方政府都投入了大量的资金用于矿山资源环境治理。数据见图1。

图1 2008-2012年矿山地质环境治理资金投入情况（数据来源：中国地质环境公报 2012）

2 PPP模式的内涵及优势

2.1 PPP模式的内涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，即政府部门与私营企业在公共项目上形成合作关系的一种形式，以参与各方“多赢”为合作理念的现代融资模式[2]。PPP的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。其典型的结构是政府作为项目的发起人和参与者之一，通过项目引入私营企业参与合作，借助于私营企业的资金和技术优势更好地完成项目，项目的实施则由专门成立的公司（Special Purpose Company，简称SPC）组织，SPC负责项目的融资、建设和经营，与此同时，政府与金融机构达成一个向借款机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，从而有利于特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。在这种明细的关系结构下，政府可以对项目进行有效的监督和监管（如图2）。

图2 PPP模式结构图

2.2 PPP模式的成功应用

PPP模式最早应用在英国，不仅成功应用于公路、供电、供水等基础设施，而且用于教育、卫生等非盈利设施的建设。据有关统计数据显示，与传统的政府项目相比，80%的PPP模式项目能够控制在预算之内，大大超过了传统模式下建设项目仅为25%的比例[3]。智利、巴西、法国等国家的城市基础设施等项目也都成功应用PPP模式。目前，世界上在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位的是澳大利亚，澳大利亚政府不仅利用PPP模式进行基础设施建设，如建设公路、铁路、港口等，还利用这种模式建设学校、医院、监狱这样的公益机构。

国内PPP模式最早应用于电厂的建设，后被应用于体育场、城市轨道交通、污水处理厂、道路与水利设施建设等项目。近年来，随着对PPP模式的深入研究，其应用领域也逐步拓宽，现在被应用于公租房、保障房的建设过程中。

2.3 PPP模式的优势

PPP模式能够把政府部门的社会职能、调控能力与私营企业的资金和管理效率结合到一起，具有一定的优势：

2.3.1 促进了投资主体的多元化。利用民间资本为公共建设提供更多的资金和技能，促进了基础设施项目融资体制的改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高效率，促进先进管理的运用。

2.3.2 可以使政府部门和私营企业形成以“共赢”为理念的相互合作形式，在其组织结构中，参与各方发挥各自的优势，实现社会总收益的最大化。

2.3.3 可以消除费用超支的问题。PPP模式中，民间资本从项目论证阶段就参与到项目中；项目建设过程中，在保证项目在技术和经济上的可行性的同时，又提高了生产效率，缩短了工期，节约了项目成本。实证数据表明，PPP融资模式在保证建设工期的前提下，平均为政府部门节约17%的费用。

2.3.4 风险管理更加合理，政府部门和私营企业在项目论证阶段就采取有效的风险方案，把风险分配给最有能力的参与方承担，从而增强了抗风险的能力，有利于项目的成功实施。

2.3.5 有利于转换政府职能。政府可以从基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证项目质量。

3 PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复中应用的可行性及运作模式

3.1 PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复应用的可行性

PPP模式的运作形式及在基础设施项目建设中的成功应用为PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复的应用提供了借鉴，而煤矿塌陷区生态恢复的准公共产品性、营利性为PPP模式应用提供了基础和契机。

3.1.1 准公共产品性是基础

煤矿塌陷区生态恢复的受益对象主要是煤矿塌陷区周边的居民和煤矿开采企业，矿区环境治理、生态恢复前景广阔，目前对煤矿塌陷区的生态恢复模式多采用林禽鱼农生态利用模式、景观公园+生态小区模式、鱼一鸭混养短期粗放立体型开发模式以及牧草—农田生态复合模式等，具有部分的非竞争性、非排他性等公共产品的特性。同时煤矿塌陷区生态恢复项目具有长期收益性、有偿服务性等私人产品特性，因此煤矿塌陷区生态恢复是一种准公共产品。

3.1.2“多赢”合作理念是契机

在煤矿塌陷区生态恢复建设中，经济效益和社会效益较难调和，因为资本的趋利性决定了民间资本的投资目标是既能够还贷又有投资回报的项目，然而，PPP模式可以有效地协调政府和私营企业之间的利益。一方面，政府作为煤矿塌陷区生态恢复重要主体面临严重缺乏资金的问题，初步统计，到2012年年底，全国累计需要缴存的矿山地质环境治理保证金就达612亿，矿山环境恢复治理的面积每年也递增21%左右。引入民间资本有利于缓解政府财政压力，通过有效的政策吸引民间资本，可以保证煤矿塌陷区生态恢复建设的长期性和有效性。另一方面，我国的民间资本不断壮大，截止到2013年10月，居民储蓄额达44万亿元，民间资本的增长形成巨额闲置资金，这些都为PPP项目融资提供了充足的资金保证。

图 3 PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复的运作思路

3.1.3 民间资本“有利可图”是关键

确保私人投资者在项目建成后有一定的收益是私人参与PPP融资项目建设的动力所在。虽然煤矿塌陷区生态恢复建设项目的投资回收期较长，但其收益稳定、生态环保、风险性低，而且政府给予煤矿塌陷区生态修复项目一定的补贴，可以保证煤矿塌陷区生态恢复建设具有一定的收益性。实施补贴，优惠政策也能提高民营资本投资煤矿塌陷区生态恢复建设的积极性。

3.2 PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复中应用的运作模式

3.2.1 PPP模式的实施流程

在煤矿塌陷区生态恢复建设项目中，PPP模式的运作过程中首先应对经济条件、政策影响等融资环境进行分析；其次，政府寻找合适的合作者，并通过相互协调确定项目的合作方案，明确各方权责及风险，并对项目的立项、招投标、建设以及后期的运营进行监管。最后对PPP模式的煤矿塌陷区生态恢复建设进行评价，并反馈，并进一步优化项目的运行。如图3：

3.2.2 合理选择合作伙伴，签订合作协议

PPP模式下政府寻求合作伙伴，首先要明确私人企业在PPP项目中所扮演的角色，并以公开向社会招标的方式进行选择，在制订选择标准时应具有可比性和可操作性，从而可以筛选出企业资信好、融资能力强、资金实力雄厚、管理经验丰富的企业。在PPP协议签订阶段，应严格审查程序，保证审查结果的真实性，确定合理特许权期限、产品和服务标准、价格或收费标准、公用设施的权属与处置、市政公用设施维护和更新改造、安全管理责任、协议双方的权利和义务、履约担保、监督机制、违约责任等等。

3.2.3 确定合理风险分担机制

PPP项目融资是否能够成功最主要的因素是项目的风险分担是否合理。煤矿塌陷区生态恢复项目的建设周期长、投资额大，参与方多等特点使得政府部门在设计风险分担结构时要遵循“对风险最有控制力的一方承担相应的风险”的原则，在分配中应综合考虑各种风险发生的可能性、政府自留风险成本、政府减少风险发生后所导致的损失和私人部门承担风险的意愿。使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其他投资人等都能够接受，并能够采取有效的措施管理各自的风险，从而保证项目的正常运行。

4 PPP模式在煤矿塌陷区生态恢复中应用的保障机制

4.1 政府职能角色转换

在传统的煤矿塌陷区生态恢复融资模式中，政府部门起着统筹作用，但资金缺乏和权责不明等原因使得煤矿塌陷区的生态恢复不尽如人意。引入PPP模式以后，政府角色发生了实质性变化，政府与私人企业成为合作伙伴，并由过去的经营者和管理者变为组织者和促进者。在这个过程中，政府通过制定有效的政策和具体措施对煤矿塌陷区生态恢复建设的投资体制进行改革，对管理制度进行创新，促进民间资本参与煤矿塌陷区生态恢复的建设，进而更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立合理有效的投融资机制。

4.2 完善政府监管机制

良好的监管程序的制定和监管能力的执行，是一个项目得以顺利完成并顺畅运营的重要环节。煤矿塌陷区生态恢复建设项目的公益性和福利性远远高于其经济性，因此，政府监管必须确定一种承诺机制，在有利于公共利益的前提下，保证企业的安全性，并给企业提供激励。煤矿塌陷区生态恢复建设的投资回收期较长，政府监管不力将会带来各种各样的风险，所以政府必须建立一个适合项目长期发展的监管程序。

4.3 建立健全法律法规

PPP模式作为新型的项目融资和管理模式是一项复杂的系统工程，它体现了公共部门与私营企业新的合作关系。世界各国中以英国为代表的多个国家通过不同形式的立法建立了较为完善的PPP法律体系，因此，我国也需要建立适合PPP模式有效运营的法律体系，同时在健全相应的制度准则从而消除对私人或私营企业融资，解除诸多限制性条件，从而保证在PPP模式下的煤矿塌陷区生态恢复建设项目正常运作。

5 结论

将PPP模式引入煤矿塌陷区生态恢复项目建设中可以有效保障矿区的环境治理，弥补财政资金压力，解决政府资金缺口问题的同时提高民间资本的使用效率。煤矿塌陷区生态修复项目采用PPP模式应由公共部门和私人企业共同努力，以“双赢”为合作理念，合理分配风险，并通过转变政府职能、健全法律体系、完善政府监管来实现社会效益和经济效益的最佳匹配。

[1]田东升，赵承勇，李东敏.河南省主要煤矿地面塌陷模式及影响因素分析[J].资源导刊，2012（3）.

[2]陈柳钦.PPP新型公私合作融资模式[J].建筑经济.2005（3）：76-80.

[3]王林秀，张洋，张辉.PPP模式在公租房项目建设中的应用[J].建筑经济，2013（8）：90-93.

X171.4

A

1671-0037（2014）04-18-2.5

刘燕丽（1983-），女，教师，研究方向：建筑经济、工程造价控制、工程管理等。