积极预防与有效化解：社会治理创新背景下我国行政纠纷的实质消解战略

胡晓利，李兆友

（1.吉林师范大学政法学院，吉林 四平 136000；2.东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110819）

党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］作为全面深化改革的总目标，并把“创新社会治理体制”作为全面深化改革的一个基本方面。这意味着党和国家将在治理方式上实现由社会管理创新向社会治理创新的革命性转换。要全面深化改革，我们需要政府扮演惠民养民、推进科学发展和创新社会治理的积极角色，可是在相当程度上，部分政府及其工作人员在利用提供公共服务的机会“寻租”或与民争利，在社会治理过程中和利益多元的民众产生较多的矛盾冲突，甚至会经常侵犯到他们的合法权益。有学者坦言：“处于深刻变革中的中国社会，政府的管理和服务的积极主动前所未有，人民群众对权利的珍视和敏感亦前所未有，于是社会矛盾空前凸显，行政纠纷大量涌现。”［2］目前，行政纠纷解决机制不畅通已经成为影响和制约社会治理创新的瓶颈。作为正式救济途径的行政复议和行政诉讼给予民众的维权空间十分有限，大量的行政纠纷涌向作为非正式救济途径的信访。三者不仅在救济方式上的联动与对接难以达成默契，在行政纠纷的实质消解层面更是显得力不从心。对于党和国家而言，如何有效预防行政纠纷以及使已经发生的行政纠纷得到实质意义上的消解，从而保证社会治理创新“维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素”的基本着眼点和“确保人民安居乐业、社会安定有序”［3］目的的实现，进而建立起便捷、公正、有效、协调的行政纠纷多元解决机制就成为实现民生幸福、社会稳定和社会和谐的重要标尺之一。

一、行政纠纷的核心解决观的重构和实质消解战略的确立

面对着大量的行政纠纷，行政纠纷多元解决机制的设计首先要以树立正确的行政纠纷解决观为基础。行政纠纷解决观作为行政纠纷预防和化解的一般理念，应当贯穿于行政纠纷多元解决机制的理性设计和实践运作的全过程。

从现有的制度框架及运作机制来看，我国目前的行政纠纷解决观是形式主义的，其基本特征是拘泥于先有法律后有案件的制定法传统，欠缺人心的导正和忽视个案的正义，其根本弊端恰恰在于没有实现行政纠纷实质意义上的消解。这种行政纠纷解决观的理论基础曾在德国社会学家马克斯·韦伯那里得到系统阐明。在韦伯看来，理想的行政组织体系的运作是舍弃实质合理性（即价值理性）追求形式合理性（即工具理性）的科学过程，由此使公共行政步入了科学化和技术化的道路。这是一个不考虑人的价值因素和把“实质理性”当作“巫魅”而加以去除的治理体系［4］。这样的理论及其实践固然在一定程度上提高了公共行政的效率，但也带来了体制僵化、人性缺失、腐败横生、官民对立等诸多问题。这无疑是公共行政追求形式合理性舍弃实质合理性所带来的恶果，而行政纠纷多发及解决机制不畅不过是这一恶果的副产品而已。

现代意义上的社会治理是合作治理。从合作治理的一般规律及发展前景来看，政府与社会（公众）需要共同携手开创社会治理的美好前景，社会治理创新的基本任务是实现社会治理从形式合理性向实质合理性的质的飞跃。合作治理机制的生成要求公共行政从形式合理性走向实质合理性，而从实质合理性的观点看来，行政纠纷解决机制的设计应该更着眼于纠纷的实质性解决，符合社会公众认同的价值理念和正义原则。

为实现行政纠纷的积极预防和有效化解，就要以实质消解作为行政纠纷的核心解决观。实质消解意味着因行政纠纷而形成的政府与民众之间的对立及隔阂在各自的内心世界得以彻底消解，双方基于平等的立场达成互谅互让，进而实现和谐共生的合作治理的局面。这就必然要求彻底突破形式解决纠纷的藩篱，解决“法律表达和法律实践的矛盾”［5］。而如何解决“法律表达和法律实践的矛盾”呢？党的十八届三中全会把“创新有效预防和化解社会矛盾体制”［6］作为原则性及战略性的解决方案。根据这一解决方案，实现行政纠纷实质消解，必须确立预防和化解并重的宏观治理战略：导正人心以实现积极预防，健全制度以实现有效化解。

二、导正人心以实现积极预防

荀子有云：“法者，治之端也，君子者，法之原也。故有君子，则法虽省，足以遍矣；无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣。”这说明，在决定人生根本幸福乃至国家长治久安的诸多因素中，人与制度是不可或缺的两个基本维度。制度要靠人来设计并执行。而作为社会个体，遵循怎样的思想观念或价值观去设计并执行制度，选择怎样的行为方式更为至关重要，更具有基础性和根本性。因而，社会治乱的根本在于人心。就人的因素来说，行政纠纷的发生原因既有可能是行政机关及其公务员的不法行政或与民争利，又有可能是民众过于自私自利或与当地政府部门及公务员存在着较强的对抗情绪，较少考虑到国家利益和公共利益。这就要求，国家必须通过有效的机制来培植社会公众的道德底线，保证公务员具有较高的职业道德水准。

首先，国家必须在家庭教育、社会教育、学校教育、职业教育等诸多环节培植孝养父母、仁慈博爱的人性关怀，把孝悌忠信、礼义廉耻、仁爱和平的核心道德规范植入丰富多彩的教育及文艺形式之中，培植社会公众的道德底线，提升社会公众的道德水准。因为，有较高职业道德操守的公务员来源于民众之中，因而通过教化提升每一个社会成员的道德水准是必须长期坚持的基础工程。

其次，国家要通过有效的选拔机制把爱民如子、“视民如伤”的仁者选拔到公务员队伍中来，筑牢公务员廉洁奉公的道德防线。诚如孟子所言：“是以惟仁者宜在高位。不仁而在高位，是播其恶于众也。”如果公务员秉持爱民如子、“视民如伤”的执政及执法理念，不法行政或不当行政发生的可能性就相当小。如果公务员秉持爱民如子、“视民如伤”的执政及执法理念，就会和民众形成和谐融洽、互相信任的官民关系，即使有些时候为了国家利益或公共利益迫不得已侵犯民众的个人利益，也往往会取得民众的理解与谅解，从而发生行政纠纷的概率就会降到最低。那么，如何使公务员的内心真正树立爱民如子、“视民如伤”的执政及执法理念进而外化为行动准则？因为爱民如子、“视民如伤”的基础是孝亲，因为“不爱其亲而爱他人者，谓之悖德；不敬其亲而敬他人者，谓之悖礼。”然后在孝亲的基础上进一步发扬光大，“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”，最终形成“全心全意为人民服务”的行政伦理观。同时国家要将道德因子有效纳入公务员选拔中，因为，孝与廉具有内在的关联，清廉生于忠信，忠信生于孝悌。公务员如果能够由孝养父母到效忠国家再到孝慈天下、光宗耀祖，就会呈现出顺理成章、依次递进的德行进步之路，自然会把廉洁奉公作为从政的基本信条［7］。

其次，在公务员考核及奖惩机制上，把是否孝养父母、孝敬长辈、关爱亲属等基本道德操守作为重要内容进行有效强化，进而作为“零容忍”的首要条件。目前，有些法律法规已经作了类似规定。但无论是在立法体系上还是在执行力上都远远不够，应该在此基础上制定公职人员伦理道德法以及职业道德准则。对此，中国政法大学马怀德教授指出，“从许多国家的反腐经验来看，公职人员的从业伦理和道德，涉及公权力行使和公共利益，涉及政府廉洁与否，理应依法规范。我们主张，国家针对公车使用、公款接待、接受礼品等等出台的成百上千红头文件、行为准则，应该整合而成道德伦理法，以法律形式确定公务人员的基本准则，增强规则的权威性，也便于追究违法者的责任。在公职人员腐败问题上就是要防微杜渐，实行零容忍。因此，编织细密而严格的职业道德准则之笼至为关键。”［8］同时，要对有着较高职业道德操守的公务员予以精神表彰和物质奖励。

最后，无论是公务员还是普通民众，对之进行因果教育是有效提升各自道德水准、实现官民和谐的根本措施。在这方面，可以从阅读中医经典和普及中医常识入手。千百年来，中医在实践经验的层面验证着“天之道，损有余而补不足”的因果教育规律。唐代医家孙思邈提出“上医以德治国，中医以礼齐人，下医以刑治病”。广西中医学院经典中医临床研究所首席教授刘力红提出“中医是尚礼的医学”，而“和”实际上就是礼的关键、礼的核心。根据《黄帝内经》相关论述，一个人只有在与天、地、人三个层面均处于非“不及”亦非“太过”的“中和”状态，才是健康不病的状态。与天、地失和形成的疾病可以通过药物治疗痊愈，但与人失和则涉及到心态及伦理道德层面的问题［9］。现代中医学的临床实践也证明，一个人真正践行五常（仁义礼智信）及“八荣八耻”等伦理道德规范，在相当程度上验证了“大德必得其寿”和“恬淡虚无，真气从之，精神内守，病安从来”的自然规律［10］。

三、健全制度以实现有效化解

本着标本兼治的方针，在推行导正人心以实现积极预防的治本之策的基础上，通过健全制度以实现行政纠纷的有效化解也是十分必要的现实抉择。健全制度可以从立法、司法体制、执行和监督等多个层面入手。但最为重要和根本的就是国家必须通过精细的制度设计与有效落实对民众给予积极指导，对行政及司法给予积极规制，从而实现行政纠纷的实质消解。

首先，在对民众的积极指导方面，建立全国统一的纠纷咨询及引导平台系统。

就行政纠纷的发生来讲，公务人员对民众的行为产生不满，进而以行政机关的名义做出影响相对人权利义务的行政决定，民众是选择忍受回避还是进入对抗行动，往往取决于其自我理性对纠纷成本及自我利弊得失的权衡。“现代社会对理性的自我处理给予高度肯定，并通过专家咨询、心理疏导、投诉或回复等机制，使纠纷尽可能在这一阶段化解。”［11］在我国这样一个人口众多，政治、经济、文化等各方面发展很不均衡且处于社会转型期的发展中国家，很多民众在对纠纷成本及自我利弊得失方面很难做出理性权衡，在国家层面通过建立多元机制来提供理性处理辅助技术就显得尤为必要。

当前，首要的理性处理辅助技术是建立全国统一的纠纷咨询及引导平台系统。建立全国统一的纠纷咨询及引导平台系统不仅必要而且可行。其主要理由如下：一是当前我国的社会矛盾及纠纷呈现出日益复杂和多元的发展态势。就纠纷的类型而言，包括民事纠纷、行政纠纷、刑事纠纷等多种。按照相关法律的规定和通常的实践做法，在发生纠纷之后，当事人要自行判断纠纷的性质，并选择相应的纠纷解决途径。这种自行判断如果和受理机关的理解不一致，受理机关就不会受理。更何况，由于法律规定的局限性及当事人素质及理解角度的差异，很多纠纷的性质并不是完全单一性的，可能兼有两种以上纠纷属性甚至处于争议之中，即使是法律专家和国家官员都不能给出准确的定性。而通过建立全国统一的纠纷咨询及引导平台系统，汇集国家力量、社会力量和专家力量协助当事人判断纠纷性质并选择适宜的纠纷解决途径就成为实现（行政）纠纷实质消解的基础工程。二是在国家政策层面已经意识到这一问题的重要性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：完善化解社会矛盾的领导协调、排查预警、疏导转化、调解处置机制。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台。这为我们建立全国统一的纠纷咨询及引导平台系统提供了政策指引。三是在实践操作层面，信访制度已经起到了类似的替代功能并积累了一些实践经验。根据《信访条例》第二条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。” 在信访事项中，有相当一部分属于（行政）纠纷。在《信访条例》第六条第2款所列举的信访机构的职责中，“承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项”、“协调处理重要信访事项”属于协调职能，“受理、交办、转送信访人提出的信访事项”属于分流职能，“督促检查信访事项的处理”属于监督职能。而信访机构履行这些职能的前提是对矛盾或纠纷的性质进行判定并确定适宜的纠纷解决途径，其实质恰恰承担了纠纷的咨询功能。也就是说，信访机构本身并不是一个独立的解决纠纷的机构，其实质上是一个集纠纷咨询、分流和监督职能为一体的行政协调机构。但由于信访机构是设置在县级以上人民政府内部的行政机构，其纠纷咨询、分流、协调和监督职能呈现出纠纷受理范围有限、纠纷中立性及公正性不足、局限于行政层面的单一救济途径等缺陷，信访机构无法提升为纠纷咨询及引导平台系统。但我们可以借鉴信访机构的功能，克服其现有缺陷，建立全国统一的纠纷咨询及引导平台系统。这一平台系统应该具有便民性、专业性、权威性、中立性等特性。考虑到上述特性及目前我国各类国家机关的法律地位及现实状况，笔者建议通过统一立法，将这一平台系统应设置在县级以上各级人大常委会系统，抽调行政、立法、司法、律师、社会专家等人员，成立接待、反馈、行政、民事、刑事、仲裁等若干小组，通过电话、网络、面谈多种方式受理咨询事宜，从便利、经济、解决程度等角度向咨询者提供纠纷化解的途径及建议，实现全社会范围内纠纷的咨询及引导。这样运作，就能够明确纠纷性质，给民众相对明确的纠纷解决建议，实现纠纷解决的统一引领。这样运作的好处，一是为民众解决纠纷提供了咨询通道和指导引领；二是通过数据汇总和分析，使国家能够准确把握社会矛盾的现状，为制定相关政策及法律提供参考；三是有效化解了纠纷解决机制不畅通的弊端，把纠纷引入规范的法定渠道解决，特别是破解了上访人数过多无序这一信访难题。

其次，在对行政及司法给予积极规制方面，坚持约束与激励并重的治理原则，谋求行政及司法的实质合法性的实现。

解决行政纠纷的法定途径，在行政领域是行政复议，在司法领域是行政诉讼。要实现行政纠纷的实质消解，就必须增强行政复议及行政诉讼的中立性和公正性。在这方面，除了全面改革行政复议及行政诉讼制度，增强行政复议机关和行政审判机关的独立性和中立性以外，还应建立以下基本制度：一是建立原机关复核制度并将其作为行政复议或行政诉讼的前置程序。具体行政行为在经过原机关复核以后，最终仍然被行政复议或行政诉讼判定为违法，应明确原机关直接责任人员及主管领导的法律责任。二是全面引入协商和解机制，无论是行政复议还是行政诉讼，在做出正式决定或判决前，都应当给予民众和政府在充分、平等协商的前提下，在自愿和合法的框架内达成和解的机会。三是在案例指导制度的基础上建立真正意义上的判例法制度来解决牵强附会或索骥不成的尴尬。将实质合理性作为法院对具体行政行为的审查原则，从而使法院对具体行政行为的审查更为彻底，使行政相对人的合法权益得到实质性保护。四是全面推行行政复议和行政诉讼法律文书公布制度。通过各级政府及人民法院的官方网站公布行政复议和行政诉讼法律文书，通过提升行政复议及行政诉讼的透明性来提升其公正性。五是建立行政复议审理人员及行政审判法官优胜劣汰机制。一方面建立错案追究制度，三年内错案率达到法定比例的，取消案件审理及审判资格，将其清除出审理及审判队伍。另一方面建立奖励制度，对三年内没有错案的审理人员及法官，不仅给予晋升级别工资等物质奖励，还要授予荣誉称号，在全社会宣传其事迹等。

综上所述，在社会治理创新背景下，要遏制行政纠纷多发的严峻态势，畅通行政纠纷解决渠道，就必须以纠纷的实质消解为中心重构纠纷解决观，就必须坚持源头治理、标本兼治、重在治本的方针，在此基础上形成积极预防和有效化解的宏观治理战略，由此才能形成便民、协调、公正、有效的多元行政纠纷解决机制。

［1］［3］［6］本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本［M］.北京：人民出版社，2013.3，49，50.

［2］顾曈曈.重塑行政审判的价值追求与目标设定［J］.南阳师范学院学报（社会科学版），2012，（1）：20-24.

［4］张康之.行政伦理的观念与视野［M］.北京：中国人民大学出版社，2008.82.

［5］张树义，张力.迈向综合分析时代——行政诉讼困境及法治行政的实现［J］.行政法学研究，2013，（1）：15-30.

［7］胡晓利.试论《群书治要》中官吏清廉的生成机制［J］.吉林师范大学学报（人文社会科学版），2013，（5）：71-73.

［8］马怀德.若有决心，5 年可建反腐法律体系［EB/OL］.http://law.china.cn/features/2013-03/10/content_5787967.htm.

［9］刘有生.让阳光自然播洒：刘有生演讲录［M］.北京：世界知识出版社，2011.17－22.

［10］彭鑫.彭鑫谈内壮养生法［M］.北京：第二军医大学出版社，2011.91－146.

［11］范愉，李浩.纠纷解决——理论、制度与技能［M］.北京：清华大学出版社，2010.16.

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