对抓好违法用地监管问题的思考——以龙泉市为例

龙泉市国土资源局 谢丹华

对抓好违法用地监管问题的思考
——以龙泉市为例

龙泉市国土资源局 谢丹华

近年来由于工业化、城镇化进程的不断加快，土地供需矛盾日益突出，少数地区仍然存在以牺牲土地换发展的短期行为，滥占乱用耕地的违法行为时有发生，有些地区还比较严重。自2009年土地卫片执法检查实现全国全覆盖以来，国土资源执法监察手段日益完善，违法用地问责措施更加严厉，“三改一拆”行动大力开展，从中央到地方均反复强调必须建立和执行最严格的土地管理法律法规和政策制度。

以龙泉市为例，在严格监管和严厉查处违法用地的高压态势下，特别是在当前“三改一拆”的有力威慑下，龙泉市违法用地情况有所好转，一般违法用地明显减少。今年以来，该市共出动国土执法人员300余人次，拆除非法占地的违法建筑27335平方米，复耕复绿土地371952平方米，立案查处土地违法行为96宗，已超过往年执法总量。尽管如此，目前龙泉市违法用地的高发势头尚未得到稳定有效的遏制，尤其是从近几年该市卫片执法检查情况看，违法行为仍时有发生并呈现新的特点和趋势，国土资源执法监察形势还较为严峻。

一、龙泉市违法用地现状

1.公建项目违法占比不断上升

近年来，龙泉市已经形成了大建设、大投入、大发展的格局，但由于受土地利用总体规划及年度用地计划指标的制约，该履行用地报批的政府主导项目，可能因规划的问题或是用地指标的问题而无法正常报批，导致新的违法违规用地不断增加。今年1至4月，全市共发现违法用地116亩，其中公建类项目110亩，占违法用地总量的95%。

2.农民违法建房行为时有发生

由于指标限制、规划多变、农村建房风俗等原因，该市农民建房需求得不到有效保障，未批先建、少批多建、边批边建等行为时有发生。今年1至4月，该市共发现违法用地19宗，其中建房类项目14宗，占总宗数的74%。此外，在城市周边道路两侧非法占地建设经营性房屋的情况也时有发生，特别是城郊结合部违章搭建较行为为普遍。

3.新农村建设违法用地依然存在

一是村集体“以租代征”、非法占用、擅自出租集体土地，如已拆除的八都镇四村24植联建房；二是以农业结构调整、开发农家乐或休闲山庄等为名违法建设，如龙泉灵芝养生度假山庄等五个山庄项目；三是下山脱贫、异地搬迁等农民搬迁安置项目违法用地；四是工程项目未及时办理临时用地审批手续直接占用的农村土地。

二、违法用地产生的原因

1.发展理念错位

当前，在严格监管和严厉查处违法用地的高压态势下，龙泉市违法用地情况有所好转，但违法用地的高发势头尚未得到稳定有效的遏制：耕地保护意识淡薄，农民建房未批先建、少批多建，村集体非法占用、擅自出租集体土地，城市周边道路两侧非法占地建设经营性房屋以及非法占用耕地、破坏基本农田等行为时有发生；少数对违法用地不制止、不查处、不举报、不报告的例子，助长了违法用地苗头；没有正确处理好保发展和保红线的关系，重建设、轻管理，重保障、轻保护的问题在小范围内存在。

2.监管职责失位

虽然该市已建立违法用地共同监管、耕地保护共同责任等制度，但在实际工作中，依然存在着国土资源部门“一家管”、相关部门“出工不出力”、乡镇（街道）主体责任意识淡薄，碰到问题部门单位不敢担当、互相推诿、国土部门“孤军奋战”的现象，执法合力仍显不够。

3.查处难以到位

农村违法用地面广量多，土地执法监管特别是查处和拆除农民违法建房的难度和阻力较大；对发现的违法用地行为，责令停工后全依靠违法主体单方自觉履行，缺乏强制措施予以制止；国土资源执法监察队伍建设相对滞后，信息化、智能化的监管平台仍需完善。

三、抓好违法用地监管的思考

1.要有尽责之心、担当之识，确保思想更加统一

一方面，当前国家对土地管理的要求越来越严格，特别是《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令），明确了对地方政府主要领导和其他负有责任的领导在土地管理方面的处分标准，强化了行政问责。15号令第三条明确规定：对一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的，追究县级以上地方人民政府主要领导和其他负有责任领导的责任。此外，近年来的土地卫片执法检查日趋严厉，特别是2014年的土地变更调查，为确保2013年度土地变更调查现状调查成果真实准确，省国土厅专门成立工作组，对所有县（市、区）未变更为建设用地的遥感监测图斑进行实地核查。在这种形势下，不下大决心严肃查处违法违规用地行为，必将导致违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例超过15%的问责底线。另一方面，抓好违法用地监管对于顺应广大群众的呼声和要求、维护法律尊严、促进社会和谐、加快城市发展的作用极其重大，执法监察部门要不断增强大局意识、担当意识、危机意识，以铁的决心、铁的措施、铁的纪律，全力以赴抓好违法用地监管。

2.要有履责之行、担当之举，确保重点更加明确

面对当前较为严峻的违法用地形势，执法监察部门关既要担得起当下，又要担得起未来，做到“堵住当前、清理过去、着眼长远”。堵住当前，就是要坚决禁止新的违法用地，坚持“露头就打”，做到“发现得早、报告得快、控制得住、拆除得了、打击得及时”，不让违法用地、违法建设有滋生空间。同时，要严肃查处、坚决纠正典型土地违法案件，通过查一批、拆一批，达到教育一批、震慑一批的目的。清理过去，就是要集中清理已经形成的违法用地，对核查发现的违法违规用地，及时予以查处；对违法占用耕地、应当拆除的违法建筑物仍未拆除的，必须彻底拆除；应当复耕的，要全面复耕，确保减少违法违规用地总量和违法占用耕地量；对违法情节严重、影响恶劣的，要查清事实，掌握证据，严肃查处；对国家和省级重点工程，经国家和省政府批准认定的重点民生工程、重点公共设施等违法用地，要抓紧完善用地手续。着眼长远，就是要积极探索现行法律框架下适用高效的土地管理模式，建立健全乡镇（街道）违法用地通报制、考核制、一票否决制等制度，充分发挥乡镇（街道）“主阵地”作用，实现管理查处“重心下移”，切实解决好“看得见的管不着、管得着的看不见”问题，形成检查整治与日常管理相结合的长效机制，杜绝拆了建、建了拆，检查—回潮—再检查的循环往复；同时，要充分发挥舆论导向作用，对服从安排、主动拆迁的，要予以正面宣传；对顶风作案的，要抓住典型，及时进行曝光，形成全社会杜绝违法用地的良好局面。

3.要有明责之制、担当之勇，确保行动更加坚决

打击违法用地涉及少数群众的切身利益，具有相当的敏感性、复杂性和艰巨性。一是要果敢担当。打击违法用地是一块硬骨头，做好这项工作，所有领导干部都要不断增强敢于担当、勇于担当、善于担当的底气和胆气，面对违法用地监管的重任和考验，不当“甩手掌柜”，不“耍滑头”，勇于担当、冲锋在前；面对违法用地监管的矛盾和问题，不当“老好人”，不“捂盖子”，知难而进、克难攻坚；面对违法用地监管的困难和挑战，不搞“花架子”，不“混日子”，不屈不挠、愈战愈勇。二是要合心合力。“一支足球队，是个战斗的整体，要各司其职、各自担当，才能迎接挑战、冲锋陷阵”。为此，面对违法用地的严峻形势，政府要充分发挥各部门之间的沟通协调作用，落实执行违法用地共同监管责任制、耕地保护共同责任制，建立健全政府组织，国土资源管理部门牵头，公安、监察、法院、建设、电力、安监等部门和乡镇（街道）参加的联动执法制度，并不断完善市、乡镇（街道）、村三级长效管理机制，充分发挥乡镇（街道）和村（社区）基层组织优势和工商、环保、卫生、消防、税务等部门的职能作用以及公、检、法、司等政法部门的保驾护航作用。三是要固本强基。加强执法监察队伍建设，是做好国土资源执法监察工作的重要基础。要把建立一支素质优良、业务精湛、公正廉明、敢抓敢管的国土资源执法监察队伍作为提升执法监察水平的重要抓手，不断加强对执法监察工作人员的思想教育和业务培训，并选调一批年纪轻、素质强、敢碰硬的同志充实到执法监察队伍中，进一步提高执法监察的整体素质和业务水平。