中国和意大利防灾减灾体系的对比研究

张红萍 ，黄先龙，刘 舒 ，何秉顺

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.国家防汛抗旱总指挥部办公室，100052，北京）

我国是一个洪涝灾害频繁发生的国家。近年，随着气候变化及社会经济的快速发展，洪涝灾害造成的经济损失、社会影响以及环境破坏等问题日益严峻。我国政府历来重视洪涝灾害事件的应急管理，建立和完善了各级政府防汛抗旱行政首长负责制，制定了一系列防洪法规和预案体系。尤其是受2003年SARS事件强烈触动后，我国政府开始高度重视突发公共事件应急管理，于2006年发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、公共安全四大类；在总体应急预案的基础上，相继发布了各类专项应急预案，其中《国家防汛抗旱应急预案》是首批发布的专项预案之一。我国在防灾减灾体系建设方面投入了大量的人力、物力和财力。然而，近年不断发生突发灾害的应急处置实践，也暴露出我国防灾减灾体系建设仍然任重道远。

意大利是一个地震、火山喷发、洪水泛滥、山体滑坡等自然灾害多发的国家。在自然灾害的惨痛经历和教训中，意大利逐渐建立了一套完整的民事保护（Civil Protection）体系，负责全国各种自然灾害和事故灾难的应急救援工作。学习意大利防灾减灾管理的经验，对我国当前的防灾减灾体系建设具有十分重要的借鉴作用。

一、意大利民事保护体系简介

意大利位于欧洲南部，包括亚平宁半岛以及西西里和撒丁等岛屿。北以阿尔卑斯山为屏障，与法国、瑞士、奥地利、斯洛文尼亚等国接壤，东部濒亚得里亚海，南部临地中海和伊奥尼亚海，西有第勒尼安海，国土面积301333km2，人口约6011.4万人。

意大利将全国划分21个大区（District），其中 5 个为自治区。每个大区下辖若干省（Province），每个省下辖若干市镇（City），全国共计95个省8 100多个市镇。意大利全国城市化程度非常高，市镇是其最小的行政单元，但市镇下每个居民点都会派驻宪兵和火警。这些宪兵和火警平时主要维持基本社会治安，而在紧急时期，则负责将政府的灾害预警或紧急撤离命令挨家挨户地传达到每一个居民。

经过 1980 年“11·23”南部大地震的惨痛教训后，意大利中央政府于1982年成立了国家民事保护部（Department of Civil Protection）， 负责全国各种自然灾害和事故灾难的实时监测、灾前预警、应急救援及灾后恢复等工作，并且多次立法不断改善民事保护工作。与此同时，意大利全国21个大区95个省8100多个市镇，分别成立了直属于本级政府的民事保护机构，统一负责本辖区的各种自然灾害和事故灾难的应急救援工作。

二、对比分析

与我国的防灾减灾体系相比，意大利民事保护体系在组织体系、职责分工、社会化服务及其志愿者等方面具有较大的特点，值得学习和借鉴。

1.组织结构

意大利民事保护机构具有高度集中的特点，主要体现在两个方面。一方面，根据立法，意大利国家民事保护部（Department of Civil Protection）直接隶属于总统府，它由内务、外交、环境、卫生、财政、军队、经济发展、交通、文化、教育、科研、通信、农林等众多成员单位组成。类似的，大区、省、市镇等各级民事保护机构也直属于各级政府。各级民事保护机构的高度授权，各成员单位 “合署”值班，信息高度共享，物资统一调配，从而保障了在灾害应急处置过程中的综合指挥能力和资源调配能力。另一方面，各级民事保护机构应对的灾种也高度集中，即各级民事保护机构统一负责本辖区内自然灾害、事故灾难等各类灾害的应急处置，从而保障了资源的有效利用，避免重复和浪费。

相对比，我国防灾减灾组织体系是按照灾种划分的，每个灾种或几个相关的灾种分别由某个或者某几个部门分别承担，甚至灾害的监测、预警、指挥调度、救援、灾后恢复等不同阶段的工作也分别由不同的部门承担，形成了分灾种、分部门的防灾减灾管理体制。例如，如图1所示，针对洪水、地震、森林火灾等自然灾害，分别设立了隶属于国务院的国家防汛抗旱总指挥部、国家抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等不同的指挥部，同时针对灾害救援工作还设立了国家减灾委员会。然而，这些指挥部办公室却分别设在水利部、地震局、林业局、民政部等不同的部委，其日常业务工作则由不同部委承担。这些指挥机构又分别由其他众多平级部委单位组成。这种分灾种、分部门、分阶段的管理体制，不仅使各指挥机构实际业务支撑部门的指挥协调能力严重不足，同时还使得各指挥机构难以克制谋求部门局部利益的冲动，从而导致条块分割、政出多门、重复建设等诸多问题。为进一步加强国务院应急指挥协调能力，又成立了专门的国务院应急管理办公室（简称国务院应急办），然而在实际工作中，国务院应急办仅能承担信息汇总、上传下达、协调沟通的职能，缺乏有效的指挥协调权限，难以发挥统一的指挥协调职能。因此，已有专家呼吁以政府应急办为核心，整合分散在各个业务部门的指挥部办公室的职能，形成统一的灾害应急管理机构。

2.职责分工

图1 我国防灾减灾相关机构组织示意图

意大利的民事保护体系中，指挥协调部门和业务支撑部门的职责分工明确。例如，意大利自然灾害监测和风险评估，是由专门机构大区环境保护署（ARPA）来承担的。意大利21个大区政府下均设立了ARPA。ARPA是一个专门负责本区气象、水文、泥石流、雪崩等环境监测和风险评估的机构。ARPA有几个特点：①ARPA与各级民事保护机构的职责分工明确，各大区ARPA负责技术要求较高的灾害风险监测、分析和评估工作，并且将其监测和预报的结果实时通报给各级民事保护机构。各级民事保护机构负责向公众发布预警和灾害应急救援工作，一旦接收到ARPA发布的灾害风险预报，须立即启动相应的灾害预警或应急救援工作；②ARPA监测业务也相对集中，它同时负责气象、水文、泥石流、雪崩等各种自然灾害的监测和风险评估；③ARPA机构设置相对精简，与从中央到市镇各级分别设置民事保护机构不同，意大利仅在大区级设置了环境监测机构ARPA，这既保证了灾害应急处置的灵活性，同时也大大节省了资源建设和技术分析成本。

我国防灾减灾体系中，部门职能交叉重叠、资源重复建设的现象非常普遍且严重。首先，受分灾种、分部门的管理体制限制，我国自然灾害监测业务分散在众多不同的部门之间，且信息相互共享困难。例如，仅就降水监测而言，水利、气象、国土、农业、城建等众多部门根据各自业务需要分别建设雨量监测站，缺乏统一规划和技术标准，建设成果共享困难，造成了大量的重复建设和资源浪费。其次，灾害指挥协调和业务支撑职责划分也不明确。如以防汛业务为例，根据职责分工，原则上气象部门负责气象的监测和预报，水文部门负责江河水情的监测和预报，各级防汛部门负责指挥协调。然而在实际工作中，受协调职能不足、信息共享困难等诸多限制，各级防汛部门不得不另立门户，自行建立监测站点进行雨水情监测和分析，从而形成了气象、水文、防办三足鼎立、相互牵制的局面。

3.社会化服务

意大利的企业和科研机构在民事保护体系中具有重要的作用。意大利的大多数环境监测设施，如水文监测站点、火山监测站点等，都是由企业或专业的科研机构来负责运行维护的。企业或科研机构负责监测设备设施的正常运行，给政府提供及时、准确的监测数据，而政府每年要为此支付一定的运行维护费用。例如，意大利CAE是一家从事环境监测的私营公司，它不仅负责气象、水文、滑坡等环境监测站点的生产和安装，同时还负责意大利境内大部分环境监测站点的运行监控和维护工作。在CAE公司有一个专门的运行监控室，实时监控全国监测站点的运行参数，一旦发现异常立即派专业人员进行维修。意大利政府和企业的这种合作模式，既保障了政府获得服务的专业性，同时减轻了政府财政和人员的压力。

我国当前防灾减灾建设中依然存在“重建设、轻运维”的现象，大量防灾减灾设备的运行管理工作，由政府工作人员承担。然而，设备设施的运行维护，既需要较高的专业技术水平，也需要一定规模的施工队伍，这些能力要求与政府工作人员业绩考核和职业晋升的要求不相匹配，造成大量设备设施管理水平和运行效率低下。

4.志愿者参与

志愿者是意大利民事保护体系中的重要组成部分。全国共有28个国家级和4 089个地方志愿者队伍，志愿者人数达到120万人。在无紧急情况时，这些志愿者都是普通的企业员工或社会民众，从事各自的工作。一旦发生紧急情况，各级民事保护机构可以快速地召集这些志愿者投入应急救援。志愿者不仅仅承担安排灾民生活、医疗救助等日常工作，同时承担水文测验、车辆驾驶、设备使用等非常专业的工作。可以说，意大利民事保护体系中的志愿者具有明显平战结合的特点，是灾害应急救援工作中非常重要的生力军。意大利政府对于志愿者的申请、培训和调用有一套较为全面的管理措施。首先，意大利民众根据自己的意愿提出申请，由志愿者协会批准，并由政府提供专门培训后，方可成为一名志愿者。政府每年都要对志愿者提供一定时间的培训，以保障志愿者参与灾害救援的能力。政府在调用志愿者进行应急救援时，需要向志愿者所在企业提供一定的经济补偿，同时政府给志愿者提供一定的保险，从而协调政府、企业、志愿者个人等各方在应急救援过程中的利益问题。意大利平战结合的志愿者队伍，一方面保障了国家应急救援力量，同时也减轻了政府的救灾财政压力；另一方面通过志愿者培训，也实现了全民培训的目标。

我国志愿者队伍建设及其参与防灾减灾还处于起步和探索阶段。近年，随形势发展需要，我国逐步完善志愿者队伍建设，然而我国志愿者队伍建设还存在管理体制不全、队伍及人员数量少、技能水平低、缺乏激励机制等诸多问题，还没有形成规模化、规范化的志愿者队伍及参与防灾减灾的机制。而我国当前灾害救援几乎都是政府买单，政府财政和人力压力过大，非高效可持续的模式。

[1]邱瑞田.我国洪水干旱突发事件及应急管理[J].中国应急救援，2007(4).

[2]程晓陶.我国水旱灾害应急能力面临新考验[J].中国减灾，2007(4).

[3]李永强，聂高众，等.意大利地震紧急事务处置与应急响应系统简介[J].国际地震动态，2006（10）.

[4]国家防汛抗旱总指挥部办公室.组织机构[EB/OL].北京：国家防汛抗旱总指挥部办公室，2014-9-24.http：//fxkh.mwr.gov.cn/zzjg/.

[5]国务院办公厅.国务院办公厅关于成立国家森林防火指挥部的通知 [EB/OL]. 北京：中国政府网，（2006-05-29）[2014-9-24].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_334787.htm.

[6]周国强，董保华，等.我国综合减灾组织管理体系和运行机制探讨 [J].防灾科技学院学报，2009（2）.