《水利部关于深化水利改革的指导意见》解读——访水利部党组成员、总规划师周学文

水利部深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实中央关于水利改革发展的决策部署，日前印发了《水利部关于深化水利改革的指导意见》（以下简称 《意见》），以推动水利重要领域和关键环节改革攻坚。为详细了解《意见》出台背景和相关情况，本刊记者采访了水利部党组成员、总规划师周学文。

中国水利：请您简要介绍一下《意见》的起草过程。

周学文：2013年4月，中央决定党的十八届三中全会以全面深化改革为议题后，部党组立即部署了深化水利改革意见的研究起草工作，专门成立了起草小组。党的十八届三中全会后，部党组认真学习领会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神实质，围绕深化水利改革，广泛征求意见，开展专题论证，进行调查研究，反复讨论修改。其间，陈雷部长主持部党组务虚会，对深化水利改革的指导意见讨论稿进行研究审议；矫勇副部长主持召开深化水利改革座谈会，听取部分省、市、县水利部门的意见；征求了省级水利部门和有关单位的意见，并提交2014年1月召开的全国水利厅局长会议进行了讨论。在此基础上，形成了《意见》稿。

中国水利：深化水利改革的重要意义是什么？

周学文：我国国情水情特殊，解决复杂的水问题，不仅要靠坚实的工程基础、先进的科技支撑，更要靠健全的制度保障。《意见》在总结水利改革成就的基础上，分析了当前水利体制机制存在的突出问题，主要是水资源要素对转变经济发展方式的倒逼机制尚未形成，水价在资源配置节约保护中的杠杆作用还没有充分发挥，全社会投入水利基础设施建设的活力需要进一步激发，有效保护水生态水环境的社会管理体制尚不完善，农田水利建设管理体制与农业经营方式变化还不相适应。要解决上述问题，必须深化水利改革。

《意见》指出，深化水利改革是贯彻党的十八届三中全会精神的重大举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的必然要求，是加快建立生态文明制度的迫切需要。强调建立科学完善的水利体制机制，有利于加快水利基础设施建设，提高水利公共服务水平；有利于水资源的节约保护和优化配置，促进经济发展方式转变；有利于改善水生态环境，推进生态文明建设。

中国水利：深化水利改革的指导思想、基本原则和总体目标是什么？

周学文：《意见》按照党的十八届三中全会精神和2011年中央1号文件的要求，结合水行政主管部门职能，提出以保障国家水安全和大力发展民生水利为出发点，进一步解放思想、勇于创新，加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力推进水利重要领域和关键环节的改革攻坚,使水利发展更加充满活力、富有效率，让水利改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

《意见》强调深化水利改革要处理好4个关系，即处理好政府与市场的关系、顶层设计与实践探索的关系、整体推进与分类指导的关系、改革发展稳定的关系。提出深化水利改革的总体目标是，构建有利于增强水利保障能力、提升水利社会管理水平、加快水生态文明建设的科学完善的水利制度体系。到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。

中国水利：《意见》明确了深化水利改革的哪些重点任务？

周学文：《意见》从水行政管理职能转变、水资源管理体制、水权制度和水价机制、水生态文明制度、河湖管理与保护制度、水利投入稳定增长机制、水利工程建设和管理体制、农村水利发展机制、基层水利管理体制机制、水利法治建设和科技创新等10个重要领域提出了改革任务。

第一，加快水行政管理职能转变。按照中央关于加快转变政府职能的要求，《意见》提出建立事权清晰、权责一致、规范高效、监管到位的水行政管理体制。一是大幅度减少水行政审批事项。水利部已明确2015年年底前将审批事项由48项减少至29项，下一步还要进一步减少水利资质资格认定，适合行业组织承担的由其自律管理；推进水工程建设规划同意书、建设项目水资源论证、洪水影响评价、水土保持方案、涉河建设项目、水利基建前期工作等审查审批项目分类合并实施。二是合理划分中央与地方水利事权。考虑跨流域和事关流域全局的涉水活动对经济社会发展具有重大影响、跨国界河流的涉水活动涉及国家安全和外交事务，《意见》把国家水安全战略和重大水利规划、政策、标准制订，跨流域、跨国界河流湖泊以及事关流域全局的水利建设、水资源管理、河湖管理等涉水活动管理作为中央事权；把跨区域重大水利项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；把区域水利建设项目、水利社会管理和公共服务作为地方事权。三是创新水利公共服务提供方式。结合近年来水利行业在工程维修养护、建设项目代建制等方面的探索，《意见》提出逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，研究制定政府购买水利公共服务的指导性目录，明确购买服务的种类、性质和内容，以及承接主体的要求和绩效评价标准。

第二，推进水资源管理体制改革。水资源具有流域性、循环性、稀缺性和不可替代性，必须优化配置、合理开发、高效利用、全面节约和有效保护。《意见》提出建立事权清晰、分工明确、运转协调的水资源管理体制。一是落实和完善最严格水资源管理制度。为了把“三条红线”和考核制度落到实处，针对目前产业布局、城市建设、区域发展等对水资源承载能力考虑不够，水资源监督管理手段不足等问题，推动建立规划水资源论证制度，探索建立国家水资源督察制度，建立水资源开发利用监测预警机制。二是健全流域综合管理体制机制。进一步强化流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、“三条红线”控制指标考核评估、流域综合执法等方面的职能，在有条件的流域探索建立利益相关方参加的流域管理委员会。

第三，建立健全水权制度和水价机制。为更好地发挥市场在水资源配置中的作用，提高水资源利用效率和效益，《意见》提出必须建立健全水权制度和水价机制。一是建立健全水权制度。我国水权制度建设的核心是水资源使用权的确认和流转。健全水权配置体系，要加快开展江河水量分配，确定区域取用水总量和权益，对取用水户的水资源使用权进行登记。对工业、服务业新增取用水户，研究探索政府有偿出让水资源使用权。建立健全水权交易制度，要开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权流转方式；积极培育水市场，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台；完善水资源使用权用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。二是建立符合市场导向的水价形成机制。目前我国水价水平总体偏低，没有较好的体现资源稀缺性和市场供求关系，甚至不能补偿供水成本。为推动形成合理的水利工程供水价格，《意见》提出建立反映水资源稀缺程度和供水成本的水利工程供水价格机制，促进节约用水，保障水利工程良性运行。积极推进农业水价综合改革，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策，合理确定农业用水价格。

第四，加强水生态文明制度建设。针对我国水生态环境保护机制不健全的问题，《意见》提出必须健全水生态文明制度体系，促进和保障水生态系统保护与修复，实现人水和谐。一是探索水生态文明建设模式。完善水生态环境保护管理机制，把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、设计、建设、管理的各环节。开展城乡水生态文明创建，因地制宜探索水生态文明建设模式。二是健全水资源有偿使用制度。长期以来，我国水资源费征收标准总体偏低，且区域不平衡。2013年，国家发展改革委、财政部和水利部联合印发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，确定了水资源费分省征收标准。在此基础上，《意见》提出进一步规范征收标准分类，尽快调整到“十二五”末最低征收标准。根据水资源稀缺程度和开发利用状况，逐步将水资源费调整到合理水平。三是推动建立水生态补偿机制。针对水生态脆弱区域或领域的生态保护问题，《意见》提出，纵向上，推动建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制；横向上，建立流域上下游不同区域的生态补偿协商机制，推动地区间生态补偿。

第五，建立严格的河湖管理与保护制度。随着我国经济社会的快速发展，人水争地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等现象严重，损害了河湖功能，对防洪安全、供水安全和生态安全造成重大影响。针对这些问题，《意见》提出，一是健全河湖规划约束机制。依法建立健全河道规划治导线管理制度；完善河湖管理、河道采砂、岸线保护等规划，强化河湖管理与保护的规划约束作用。二是强化河湖管理与保护。划定河湖管理和保护范围，加强河湖空间用途管制，完善河道等级划分；按照分级管理的原则，落实河湖管护主体、责任和经费，完善河湖管护标准体系和监督考核机制；依法查处非法侵占河湖、非法采砂等行为。

第六，完善水利投入稳定增长机制。2011年中央1号文件出台以来，全国水利建设投资大幅度增加，但与水利建设投资需求相比，仍存在中央水利建设投资缺口较大、社会投资和银行贷款所占比例较低等问题。对此《意见》提出：一是完善公共财政水利投入政策。积极争取各级财政加大对水利的投入，鼓励地方采取按土地出让总收入一定比例计提农田水利建设资金；积极拓宽水利建设基金来源渠道，推动完善政府性水利基金政策。二是落实水利金融支持相关政策。推动建立水利政策性金融工具，争取中央和地方财政贴息政策，为水利工程建设提供中长期、低成本的贷款。三是鼓励和吸引社会资本投入水利建设，进一步研究把引调水工程、水源工程建设等作为吸引社会资本的重要领域。

第七，深化水利工程建设和管理体制改革。考虑到随着社会主义市场经济体制改革逐步深入和近年来面广量大的民生水利工程全面铺开，水利建设管理呈现出许多新的特点，《意见》提出必须创新工程建设和管理体制，推动工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化。一是创新水利工程建设管理模式。因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包等模式，实行专业化、社会化建设管理。对中小型水利工程建设，可采取集中建设管理模式，按县域或项目类型集中组建项目法人。二是强化水利工程质量安全与市场监管。鼓励有条件的县级行政区设立水利工程质量与安全监督管理机构；按照工程规模和重要程度划分水利工程质量与安全监督事权，严格落实各级质量与安全责任制。加强水利工程建设市场监管，推进水利工程建设项目信息公开，积极开展市场主体信用等级评价，完善全国统一的诚信体系信息平台，建立守信激励和失信惩戒机制。三是深化国有水利工程管理体制改革。重点是尽快将“两费”落实到位，但目前地方水利工程维修养护经费不足，地方水利建设基金用于水利工程维修养护的比例仅占5%左右。对此，《意见》提出参照中央水利建设基金的支出结构，逐步提高地方水利建设基金用于水利工程维修养护的比例。

第八，创新农村水利发展机制。适应农村经济社会结构和农业生产经营方式变革，《意见》提出必须创新农村水利体制机制，促进农村水利发展，保障国家粮食安全。一是创新农田水利组织发动和建设机制。关键是调动地方政府和农民群众两个积极性，即落实农田水利建设地方行政首长负责制，完善考核评价机制；通过以奖代补、先建后补、项目扶持、信贷支持等政策措施，鼓励农民、农民用水合作组织和新型农业经营主体承担农田水利工程建设与管护的积极性。同时，要探索适合小型农田水利特点的建设管理模式，对比较分散的小型水利工程建设项目，在统一规划和建设标准的前提下，可由具备条件的乡镇、村级组织和农民用水合作组织等组织实施，县级水行政主管部门应加强指导和监管。二是加快农村小型水利工程产权制度改革。按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，明确小型水利工程所有权和使用权；允许财政补助形成的小型农田水利设施资产由农民用水合作组织持有和管护；建立管护经费保障机制，小型水利工程的管护经费原则上由工程产权所有者负担，财政给予适当补助。

第九，健全基层水利管理体制机制。按照水利部、中央编办和财政部关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见，在2013年年底基本完成全国基层水利服务机构建设任务的基础上，《意见》对强化机构职能、核定人员编制和落实经费，因地制宜开展基层水利服务机构标准化建设作了进一步明确。针对基层水利队伍建设薄弱的问题，《意见》要求推行基层水利单位公开招聘制度，提出了在艰苦边远地区适当降低基层水利人员招录学历门槛、探索大学生“基层水官”制度等改革举措。

第十，强化水利法治建设和科技创新。针对当前农田水利、节约用水、水权制度、地下水管理等领域立法相对滞后，水行政执法特别是基层执法力量薄弱等问题，《意见》提出健全水法规体系建设，全面加强水行政执法。针对基础性水利科学研究薄弱、产学研结合不够紧密等问题，《意见》提出整合水利科技资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性水利科学研究和共性技术研究的支持机制；推进建立主要由市场决定水利科技创新项目和经费分配、评价成果的机制等改革举措。

疾飞荩草（东营黄河口湿地）付光德 摄