近十年来国内运动式治理研究述评

摘要：对运动式治理的研究发轫于2004年，十年来学界从相关概念的厘定、特征的把握出发，探讨了运动式治理的内外发生机制，在此基础上剖析了运动式治理的现实合理性与制度化转向的客观必然性之悖论式并存现状，运动式治理的转变方向及路径则是未来相当长一段时期学界需要高度关注与进一步研究解决的问题。

关键词：运动式治理；研究进展；转向；综述

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0077-04

基金项目：2013年教育部人文社会科学研究青年基金项目“运动式治理的‘常态化困境及民众参与机制研究——基于水街镇秸秆禁烧工作的实证研究”（2013YJC840043）的阶段性成果；2013年度河南省教育厅人文社科研究青年项目“‘柔性机制的引入与构建：郑州都市区建设中城管执法难题的破解及路径思考”（2013-QN-330）阶段性成果。

作者简介：杨林霞（1979-），女，河南平顶山人，中原工学院法学院讲师，社会学博士，研究方向：社会问题。

运动式治理亦称为运动型治理、运动化治理、运动式执法等，在我国社会治理实践中有着长久的历史，并且早有研究注意到这种治理方式的问题。但作为一个特定概念，“运动式治理”一词初见于2004年刘效仁发表于《中国青年报》的一篇报道式短文，[1]以此指代淮河治理过程中致力于专项治理、缺乏长效监管的问题。自此以后，“运动式治理”开始进入学界视野，并因其自身痼疾难除的事实与社会现实中对其的大量运用形成了鲜明的对比。十年来伴随着社会公众民主意识及主体意识的萌发，国内学者对运动式治理展开了多视角、多层次、多维度的研究。在此，笔者将2004年至2013年的相关学术论文加以梳理，以期厘清十年来国内运动式治理研究的发展状况及研究脉络，把握最新研究进展，并尝试探索其未来的研究发展方向。

一、概念的阐发与演进

一般而言，对概念的界定是学术研究的逻辑起点和基本前提。但因为早期相关研究多以新闻报道面目出现，故在初期“运动式治理”这一概念仅用以指代某个具体领域的社会治理方式，并没有学者对其加以严格界定，如概念的最早使用者刘效仁只是直接使用了这个概念形容淮河治理的模式而未加任何解释。直到2007年党的十七大明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会管理理论与实践受到学界关注，自此方始展开对此概念的细致分析。

冯志峰首次明确地界定了其定义，认为运动式治理是指“由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具”，并详细列举了运动式治理所具有十大特征与五大缺陷。[2]冯志峰的界定较为精准地把握了运动式治理的外延，明确了治理主体、治理对象、治理方式、治理特点等，是最早的较为全面的概念界定，文献引用率也比较高。遗憾的是该界定并未进一步就运动式治理的历史根源及内在发生机制进行探讨。唐皇凤把运动式治理视为“传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式”，是“以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务”，但转型期中国，社会正步入一个摒弃运动式治理进入常规化治理的阶段。[3]类似地，单鑫也认为改革开放前的政治运动与改革开放后的运动式治理都是“采用动员的方式将国家力量动员起来参与国家治理。”[4]

唐皇凤和单鑫的研究探寻了运动式治理的实质与内在发生机制，并指出了运动式治理模式的根源与传承的持续性。但与此同时，有更多学者注意到，即便运动式治理有其深刻的历史根源，传统社会主义时代的动员政治并不同于当前的运动式治理。[5]杨志军将运动式治理界定为：由代表先进生产力，掌握、控制或利用国家权力的政治主体反映和综合并为一定政治基体的根本利益而奋斗所采取的一种自上而下式的政治行动，并对政治动员同运动式治理在产生背景、发挥作用和范围上的不同进行了详细的区分[6]。当然，就这个概念而言，并不能很好地区分政治动员和运动式治理；甚至某种程度上，这个概念同样适用于政治动员。在后来的一篇文章中，杨志军强调了改革开放后运动式治理政治色彩淡化的特点。[7]

在此基础上，叶敏近期对此问题给出了颇有见地的看法。他把运动式治理作为改革前的政治运动在改革后的一种“变身”，且已经剔除了前者所具有的意识形态和泛政治性，是一种“扬弃”中的“保留”。据此，运动式治理是指“由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动。”[8]叶敏的界定看起来似乎比较简单，但它除了肯定杨志军提出的运动式治理政治色彩的淡化外，还明确地指出：在当前形势下，运动式治理的动员对象主要是“干部”。考虑到当前压力型体制的特点，结合当前运动式治理的实践，很容易发现这种动员是以“权力强制”而非“观念强制”为主。

可见，经过近十年的探讨与研究，学界对一些基本问题，如运动式治理的发起主体、历史渊源及其现实困境等都达成了一定的共识。总的来说，在前期学者主要致力于厘清运动式治理模式的主体、对象、方式、特征等，这种横向研究视角求全而不求细；随着研究的深入，学者开始对运动式治理的深层次发生机制进行探究，不少学者基于纵向视角对运动式治理的来龙去脉进行了梳理，使得运动式治理的概念界定愈加明朗清晰。

二、多维视角下运动式治理模式的成因分析endprint

在概念界定及辨析过程中，关于运动式治理的产生原因问题就已进入学界的研究视野之中。但是，概念的清晰与明朗化并未带来对此问题的一致解释；相反，学者们从各个角度出发对运动式治理的成因给出了不同的界说。

其一，宏观历史文化视角。从历史角度看，运动式治理模式的运用在我国源远流长。尤其在没有详细甄别运动式治理在改革前后的区别时，相关的案例更是俯拾皆是。如朱晓燕指出，整个20世纪，我国几乎所有社会问题都是通过运动的方式解决的，社会形成了浓厚的运动情绪，将问题的解决寄希望于运动。[9]这种管理思路一直延续下来，成为今天大部分运动式治理行动的指导思想。冯志峰则从政治思想、政治价值和政治意识三个方面入手，对中国的政治文化进行了分析，指出在长期的封建的政治化过程中，民众缺乏独立的权力和能力，自主意识和参政意识特别薄弱，更倾向于政治动员的宣传，行为上带有感性化、大众化和屈从化，给运动式治理留下了生存的文化空间。所以，中国运动式治理“发生在中国境内并伴有典型的中国政治文化发展传统”。[10]

历史文化视角从宏观层面上指出了我国广泛采用运动式治理模式的深层次原因，但却无法确切说明治理主体的思维逻辑与行为方式，因而过于空泛而缺乏解释力。而且，更重要的是，如果仅就这一层次来进行解释，在同一历史文化框架背景不变的情况下，运动式治理的“转向/转型”问题就沦为假命题而难以解决。因此，多数学者仅把历史文化因素作为运动式治理行为产生的背景因素或既定条件，并未视之为真正的成因，亦未过多展开论述。

其二，客观制度环境视角。该类研究将注意力放到了运动式治理主体所处的外在环境上，认为一定的社会制度环境是基层政府采用运动式治理模式的重要因素。如狄金华引用荣敬本等的研究，认为在“目标责任管理制”为特征的“压力型体制”下，基层政府面临着自上而下层层解构而来的各种任务目标的压力，本来的各项“常规工作”被迫转化为特定时期的“中心工作”，并需要在规定时期内调动各方力量努力达到上级下达的考核标准。这种压力型体制使得基层政府不得不采用运动式治理模式，来应对本来的“常规任务”。[11]此外，唐皇凤指出中国的社会政治稳定是一种刚性稳定和压力维稳，在“维稳压倒一切”的观念主导下，维稳成效的“一票否决”使得地方官员高度紧张，无法致力于通过民主法治手段建立长效治理机制，而是急于“扑火灭火”、事后补救，维稳工作本身发生异化，从而使中国式维稳往往呈现出运动式治理的特征。[12]杨志军认为运动式治理产生的根本原因，在于中国超大规模社会治理的需求与有限社会资源总量供给匮乏之间的紧张关系对政府治理手段的选择产生了直接的规定性。[13]周雪光则指出，运动型治理机制在中国历史上反复出现，不是偶然的或个人意志所为，而是有着一整套制度设施和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分。[14]还有学者把政府部门之间缺乏良好合作机制看成是采取运动式执法的制度根源，认为运动式治理方式的产生同中国政府部门间缺乏合作或合作机制数量有限的现状有相当的关联性，[15][5]并指出，在运动式治理的过程中，较高层权威机构通过行政权威迫使各职能部门进行合作。更进一步地，有学者认为运动式治理是政府部门间的一种合作机制甚至是行政合作的高级形式。[16]

制度环境视角从中观层面上对政府部门尤其是基层政府部门的结构性背景与治理环境进行了分析，并指出囿于独特的资源制约和压力型体制的双重困境，基层政府的治理不得不采取运动式治理模式。这种视角合理地解释了运动式治理产生的客观环境因素，但缺少对治理主体主动性因素的深入分析。

其三，主体策略选择视角。如果说制度环境视角强调治理主体——政府部门——采用运动式治理方式是迫于制度环境压力的被动之举，那么策略选择视角则恰恰相反，认为这种治理方式本身是政府部门权衡利弊之后主动采取的措施。黄小勇认为，在传统社会，政府组织能力发展不足，运动式治理方式是对此的弥补。[17]唐皇凤等进一步对政府自身内在现状加以审视，并指出运动式治理是政府社会动员能力不足或面临的资源瓶颈下理性选择的结果。[3]陈楚洁亦认为，如若不去计较价值或理念上的长远得失，那么动员式的治理活动也是在政策议程及组织资源有限的背景下政府组织所能采取的一种有效和可行方式。[18]相似地，周雪光研究发现，运动型治理机制是中央政府治理地方性或局部性偏差的一个重要手段，即通过政治动员的运动性方式和渠道来贯彻落实自上而下的政策意图。[19]叶敏指出，在整体性政府运转模式下，社会转型产生的一切“垃圾”都需要政府去处理，运动式治理是一种企图将政府的力量发挥到极致的机制性安排，因此可将运动式治理理解为各级政府的一种政策工具或者治理策略。[8]

策略选择视角从微观层次——行动主体（政府部门）角度出发，指出运动式治理模式是政府在资源与政策空间有限的条件下进行主动的理性选择的结果。这个分析从政府部门角度很好地解释了基层政府热衷于运动式治理模式的内在原因，对我们理解基层政府进行工具或策略选择时的思维方式和行动逻辑提供了很好的参考。需要指出的是，本文关于运动式治理成因分析的视角划分仅是为了梳理方便而进行的区分，学者在分析运动式治理成因时大多采取的是多维复合视角，即从多个角度出发综合地审视分析运动式治理的由来，并非仅从历史文化、制度环境或策略选择等单一视角进行分析。

三、运动式治理的评价：从彻底否定到有限肯定

由于运动式治理的弊端是如此显而易见，所以相关研究对运动式治理几乎都有过尖锐的批评。尤其在研究早期，虽然有研究者指出，较之制度式治理，运动式治理在解决问题的初期反应敏捷灵活、效率较高，[20]但总体而言，主要以较为激烈的彻底否定性的批评论调为主。其中，冯志峰较早对运动式治理缺陷进行了比较全面的梳理，指出运动式治理弱化法律威信、违背法治精神、助长投机心理、忽视社会公正、降低整体效益等五大缺陷。[2]差不多同时期，学者对运动式治理缺陷的分析大都围绕这几个方面展开，[21]大多数的研究结论被高度归纳为运动式执法不法、运动式治国误国、运动式维稳不稳、运动式管理缺理。[22]当然，应该看到在此时期对运动式治理的彻底否定态度主要源于当时尽快引起学界、社会各界及治理主体对该治理模式的问题加以高度关注的现实需要。endprint

随着运动式治理概念的逐渐厘清、研究的愈加深入、分析的日渐明朗，近年来学界对于运动式治理的评价开始向着客观、中肯的方向发展。换言之，即便深刻认识到运动式治理本身存在多重痼疾，相当一部分学者仍在对运动式治理发生机制的深入分析基础上对其持保留态度，即坚持“有限的肯定”态度。如万高隆、罗志坚对运动式治理的实践历史分析后指出，虽然运动式化解社会矛盾纠纷的范式只能达到眼前一时的功效，往往会陷入“治标不治本”的困境；但多年的实践表明，运动式的治理范式确实可以在一定程度上有效解决某些历史遗留下来的问题，或者较好地完成“平安奥运”、“国庆大典”等重大的阶段性使命。[23]何显明认为，尽管弊端明显，运动式治理作为一种打破常规的人力和资源动员模式，往往能够通过整合资源，超越科层制的组织程序和运作规范，在破解重大治理难题当中取得立竿见影的成效。[24]周雪光则基于国家治理视角，指出运动型治理是中央政府治理地方性或局部性偏差的一个重要手段，[19]所以，有学者在此基础上指出运动式治理应该有其立足之地。[25]

总之，当前更多的研究专注于对这种治理模式发生的内外机制加以探讨，伴随着学者对运动式治理研究的深化与推进，学界的评价普遍由彻底否定逐渐转为有限肯定。实际上，就结果而言，运动式治理不能从根本上解决问题；但就过程而言，运动式治理是现有治理条件下无法绕过的一个环节。客观地讲，社会转型期也是社会矛盾和冲突的高发期，不仅旧的社会问题亟待解决，新的问题也层出不穷，急剧变迁的社会和新老交织的社会问题需要一系列快速反应机制来应对。但一般而言，制度的建设往往严重滞后于现实的需要。因此，对待那些比较重大的、严重的或影响较广的问题，需要有一种特殊的方式加以处理，而不能按部就班。因此，如周雪光所言，运动式治理和常规治理的双重过程是中国国家治理的重要机制。[14]

四、相关研究的新近发展

尽管近些年对于运动式治理的研究更注重探讨其合理性，出现了更多肯定性的结论，但这只是相关研究深化的表现，一定意义上揭示了政府大量采用运动式治理模式的深层机制，并不意味着学界对运动式治理的完全的无条件的肯定。目前来看，学界虽然普遍同意运动式治理模式因其合理性现实性基础而将长期存在，但同时大都提出运动式治理模式因其自身难除的痼疾而需要加以转变。基于此共识，学界下一步需要全力解决的问题是：运动式治理转变的方向是什么？进一步地，实现该转变的路径与方向是什么？

在第一个问题上，多数学者认为运动式治理应实现向其对立方向——较早较多地被概括为“制度化治理”——的转化。当然，根据研究视角、内容和领域的不同，这个对立方向也被称为常态化治理、可持续型治理、多中心协同治理等。如罗许生提出应从健全行政执法程序、加强执法监督、完善行政执法体制等三方面着手建构制度性执法体系；[26]王洛忠、刘金发从公共治理视角出发，认为在运动型治理弊端明显的前提下，应推进其向“可持续型”治理的转化以建成公共治理的长效机制。[21]吕承文提出对运动式治理进行正式化、制度化改造使之成为党委的重要活动工具；[27]何绍辉通过对农村反贫困战略的研究，提出实现战略范式从运动式向制度性转换。[28]另外，杨志军提出以制度、规则作为政府治理行动实质合法性的基础，政府治理机制的运行遵循法律制度、社会制度、伦理制度和市场制度的规范，从而实现从运动式治理向多中心协同治理模式的转换。[6][13]

当然，一定时期内运动式治理难以甚至不必彻底禁止，因其“决不可能违背其本质和发展规律而跳跃至制度式治理阶段”，[29]换言之，在现有社会制度背景下运动式治理还会有相当长的存在时期，因此治理模式的理想转变必定需要一个相当漫长的过渡阶段。那么，接下来就是第二个问题：该转变的努力方向与实现路径是什么？

在此问题上，学界早期的研究往往从政府角度出发，期望以新的治理模式替代运动式治理。如唐皇凤通过对严打的研究指出，集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是面临资源瓶颈问题的理性选择，只有在国家治理能力实现了质的飞跃后，常规化的治理才能彻底替代运动式治理。[3]相似地，唐贤兴也提出，政府自身虽意识到运动式执法的有限性及负面影响，但其转向有待于政府和社会改革的实践做出进一步认真的探索。[15]然而，在制度与资源的双重制约下，政府部门难以直接采用制度化治理的新治理模式。基于此认知，学界纷纷将研究视角转向运动式治理的参与者——普通民众。周雪光的研究明确指出，除了关注中央权威与地方权力关系，国家治理模式的另一个线索是国家与民众之间的关系，具体而言，就是经由压力型体制分解后承担“目标实现”角色的基层政府与广大民众之间的关系。[19]而根据邓万春的研究，由于市场化因素的影响，在改革开放以来的转型时期，政府的动员能力已大大下降。由是，改革开放前的政治动员在改革开放后难以延续。[30]叶敏也发现，运动式治理在改革开放后的发动对象已主要转变为干部而非之前的社会大众，这是看似延续的治理模式所发生的最大变化。而缺乏了社会大众的参与与支持，当前的运动式治理无疑会陷入了低效重复的困境之中。[8]已有的经验研究亦证实，自上而下的运动式治理由于缺乏民众的认同和广泛参与而难以奏效；[31][11]而有普通民众的参与式治理模式则较为可行。[32]因此，在运动式治理的制度化转向过程中，普通民众的自下而上的支持与参与成为决定性因素。

总之，近期学界的研究基本达成共识，即尽管运动式治理具有现实需要，但这种治理模式必须实现转向，而这种转向是个漫长的过程。在此过程中，受限于政策与资源等各方面因素的制约，政府部门难以单方面直接转向制度化治理方式，而社会大众自下而上的认同与支持成为实现转化的重要依托力量。

五、小结与讨论

梳理以往研究成果发现，十年来国内学界对运动式治理的研究由单纯的概念、定义、特征之类的分析，转向对于运动式治理内在发生机理与机制的探讨，在此基础上对运动式治理的现实合理性与其制度化转向的客观必然性的悖论式并存现状进行剖析，并试图在更核心的层面上探讨运动式治理的转变方向及方式问题。当前，学界基本达成共识：在制度式治理条件不具备的情况下，运动式治理模式是基层政府权衡各方因素综合考虑的选择；制度式治理虽是运动式治理发展的应然阶段，但这个转化需要相当长时期的过渡。在改革开放后运动式治理的发动对象由社会大众窄化为相关部门干部的背景下，民众主体感相对缺失，积极性难以发挥；同时由于缺少自下而上的力量支持和路线配合，政府在社会事务治理中往往既显得力不从心，又难以将治理效果固化，从而陷入困境。党的十八大报告明确指出，要“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”；十八届三中全会进一步提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的理念，着力强调了治理主体多元化的思路。因此，在进一步的研究中，如何构建一套有社会民众普遍参与的社会治理的长效机制，将成为今后相当长一段时期内学界相关研究的重要方向。endprint

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