改进完善党内选举制度问题探讨

摘要：党内选举制度是党内民主的一项根本制度。多年来，我们党在改进党内选举制度方面做了大量工作，取得了很大成绩。但由于种种原因，在实际操作中还存在不少问题。总结近年来一些地方对党内选举的创新探索，可从六个方面改进党内选举制度：改进候选人提名制度，增强党内选举的民意力；完善差额选举制度，增强党内选举的竞争性；扩大直接选举范围，增强党内选举的民主性；搭建选举互动平台，提高党内选举的透明度；健全相关配套制度，增强党内选举的严肃性；建立健全监督机制，增强党内选举的公正性。

关键词：中国共产党；党内选举制度；改进完善；党内民主；“公推直选”；创新实践

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0052-04

作者简介：邹洪凯（1976-），男，江苏张家港人，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：党的建设。

党内选举是党章规定的党员享有的一项基本权利，是党员行使自己的民主权利，把党内的领导权、决策权、管理权授予各级领导机关和领导人的基本形式和基本途径。党内选举制度作为党内民主的一项根本制度，既是党内权力运行的起点，也是衡量党内监督发展程度的重要标志，被称为“终极的监督”。结合实践，不断改进完善党内选举制度，是强化权力制约和监督的重要方面，也是推进党内权力运行规范化的基本着力点。

一、党内选举制度存在的主要问题和原因分析

改革开放以来，中国共产党在健全党内选举制度方面做了大量基础性工作。1981年党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，规定了党内选举的基本原则，强调选举要充分体现选举人的意志，为完善党内选举制度指明了方向。1990年出台的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》对党的基层组织选举的原则、程序、监督问题等作了规定。1994年制定的《中国共产党地方组织选举工作条例》对省、地、县党的代表大会及其委员会和纪律检查委员会全体会议的选举工作作了进一步规范。2007年修改的十七大党章对候选人的提名方式、投票方式、选举审核机制等问题作了具体说明。尽管党内选举制度在不断完善中，但在实践中仍然存在不少问题和不足。

1候选人提名渠道单一。候选人的提出和确定，是体现选举人意志的重要环节。党内选举特别是地方党委选举长期以来基本上只有自上而下的组织提名候选人一种渠道，没有形成党员代表自下而上提名的方式。对于候选人资格条件的设定，多以组织提名人选为模板量身定做。一方面，有些地方为保证候选人的“广泛性”和代表性，一味考虑年龄、性别、界别等因素，反而将候选人的素质放在次要方面考虑，导致这些硬杠圈出的候选人无法较好地体现广大党员的真实意愿。另一方面，个别地方先确定提名人选，再以其为参照制定候选人的资格条件，使提名变成一种将少数人意见转化为多数人意见的过程。这种候选人提名渠道单一且由少数人确定候选人的情况一定程度上挫伤了党员参与选举的积极性，使广大党员的民主权利得不到很好的保障。

2直接选举和差额选举范围较小。直接选举可以密切选举人和被选举人的关系，选举人个体选择和社会选择的距离较小，是一种比较理想的民主方式。但目前党内直接选举范围过小，仅仅局限于基层，除总支和支部实行直接选举外，连基层党委一般都是间接选举，虽然在乡镇、村和县、市一级党内选举中出现过直接选举党代表或书记的例子，但也仅仅是试点的个案。另外，差额选举的范围和比例过小。差额选举的范围只限于全国各级党代会的代表、中央委员和地方各级党委委员，而中央政治局委员、常务委员、中央纪委委员、常委委员、书记、副书记等党内重要职务都实行等额选举。关于差额的比例，《中国共产党地方组织选举工作条例》以最低比例的形式作出了规定，如党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例不少于20%；党的地方各级委员会委员、候补委员和纪委委员候选人差额比例不少于10%。但在实际操作中，组织和领导常常有意安排“陪选”对象，或多次“做工作”保证某一候选人当选，使差额选举大打折扣，进一步削弱了选举的竞争性。

3选举程序不够规范。目前党内选举操作程序没有做到完全规范化和透明化。一方面是规定不清晰。以基层直接选举为例，《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定：“代表候选人由选举单位组织全体党员酝酿提名，根据多数人的意见确定，提交党员大会或党员代表大会进行选举。”这条规定，一是选举单位的“全体党员”提名程序不清楚，二是没有明确规定如何“根据多数人的意见”确定代表候选人，缺乏保证党员意愿顺利表达的程序性制度，使“根据多数人的意见”很难落实。另一方面是操作较随意。有些地方每次换届选举都制定一次选举办法，主要任务是保证组织意图的实现，政策缺乏连续性，随意性较大。有些地方选举程序可操作性不强，如候选人介绍制度模糊，党内选举过程的公示、质询制度没有明确规定，候选人资格审查机制、选举跟踪机制缺失等。

4选举中不正之风干扰较大。随着代表、委员职务“含金量”的增加，在一些地方和单位，党内选举过程中的不正之风日益严重，特别是贿选问题有上升趋势。贿选形式多样，主要表现为吃请、送礼、许诺当选后的好处、金钱贿选，个别地方甚至出现“性贿赂”现象。还有的采取“说服”、“劝阻”、“许愿”等形式，动员实力相当的候选人退出选举。目前基层的贿选现象有向上蔓延的趋势，如在2006年吉林省长春市县（市、区）党委换届期间，时任市委副书记的田忠利用分管干部工作的职务之便，收受长春市南关区教育局局长张亚媚等8名领导干部的贿赂，案件被中央组织部全国通报。[1]

5对选举结果不够尊重。选举结果具有严肃性，当选举结果与上级、组织、领导意图不相吻合时，应充分尊重选举结果。不尊重选举结果往往会酿成恶果，如浙江省绍兴市供销社主任罗鉴宇在担任基层领导时就有违纪行为，在换届选举时没有选上市委委员，但不久仍然被直接任命为市委常委、宣传部长，后又升任浙江省新闻出版局局长，最终因受贿东窗事发，被判处死缓。[2]另外，对选举结果的不尊重还表现为经选举产生的干部在任期内被频繁调动和交流，既有在换届前夕对干部的大量调动和委派，又有在换届后不久和届中的经常调动和交流。以2012年省级党委换届选举为例，有5省5位省委常委履新不久即调中央出任新职务，亦有4位中央部委“副部长”调任地方出任省委常委。[3]endprint

在党内选举中出现上述问题和不足，主要有以下原因：

一是认识上的原因，即思想认识上存在误区。一些领导干部认为党内实行民主选举是自找麻烦，或者认为党内实行民主选举的条件还不成熟。一些领导干部对“党管干部”进行简单化理解，认为党内选举的目标就是实现党委意图。在这种观念支配下，一些地方和单位党内选举搞形式主义，走过场，不认真落实党员的选举权和被选举权，不尊重选举的结果。

二是历史上的原因，即简单套用历史上党内选举的工作方法。在历史上，党内选举存在“戴帽”、“陪衬”、“做工作”等方式。“戴帽”就是要求选举人选举具有某些特定资格的候选人，如在党的七大中央委员选举中，毛泽东提出“要照顾山头”，“在组织成份上反映各个方面的革命力量”。[4]“陪衬”就是在差额选举中，为确保推荐的候选人选举成功而选择一个条件相差较大的人进行陪选。“做工作”就是通过多种方法向选举人施加影响以期改变选举人的本来意愿。这些选举方法在历史上曾起到一定的积极作用，但随着社会环境的发展变化，其存在的根据和理由明显不足。

三是制度上的原因，即现行选举制度不完善。首先是候选人提名和介绍的规定不明确。《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》都规定党代表有提名和推荐候选人的权利，但对于如何提名和如何推荐没有明确规定。其次是选举方式的规定不完善。现行党内选举制度只规定总支和支部实行直接选举，基层党委一般实行间接选举，地方以上党组织都实行间接选举。这一规定造成了直接选举的范围小、层次低。第三是选举的程序性规定不科学。有些选举的程序规定不合理，有些选举程序缺失，有些选举程序不规范，从而造成选举不能充分体现民主性。第四是任期制的有关规定不合理。《中国共产党地方党委工作条例》规定，上级党委有权“调动或指派”下一级党组织的领导成员，“其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一”。这一规定为干部在任期内频繁调动提供了合法依据，但频繁调动损害了选举制和任期制的严肃性，又助长了干部的跑官要官和短期行为。

四是监督上的原因，即对不正之风的预警和防范不力。由于党内直接选举和差额选举的范围和层次有限制，选举竞争不激烈，因此对选举中的不正之风重视不够，查处也不够有力。对选举中可运用的正当方法与选举中的不正之风界限不明，缺乏针对贿选、变相拉票、非法选举等行为的明确惩戒规定和措施，对违规违纪人员的惩处失之于宽、失之于软。

二、地方党内选举的创新实践

针对党内选举中存在的问题，中央多次强调要改革和完善选举制度。党的十七大报告提出：“完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。”党的十八大报告再次强调：“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”在选举制度改革进程中，要遵循“自下而上、循序渐进”的原则，鼓励和支持地方在党内选举中进行创新。近年来一些地方在选举中扩大了直接选举和差额选举的范围，将竞争性选举由基层向上延伸到乡镇、区县乃至地市，使党内选举和干部选拔工作更加科学有效，也为我们探索改进完善党内选举制度提供了良好的参鉴。

1乡镇党委书记“公推直选”。2004年1月，四川省平昌县利用乡镇换届的时机推行乡镇党委书记的“公推直选”，核心程序为“公推”和“直选”。“公推”，就是在报名竞选的人数达到规定标准后召开候选人推荐会，通过资格审查的报名者在推荐会上进行演讲，回答与会人员的提问，然后参加推荐会的全体党员和部分群众代表进行无记名投票，根据得票多少确定2名党委书记候选人、4名副书记候选人和若干名党委委员候选人。“直选”，就是召开党员大会进行直接选举。党员大会要求有不少于五分之四应到会的党员参加，直选实行“五轮选”，第一轮选举党委书记，由候选人分别发表演讲和回答提问，接着投票并当场统计结果。第二轮选举党委副书记，竞选党委书记落选者根据个人意愿可以参加副书记竞选。第三轮选举党委委员，党委书记和副书记的当选者自动为党委委员。第四轮选举纪委书记，由新当选的党委协商确定一名副书记提交党员大会进行等额选举。第五轮差额选举其他纪委委员。上述人员当选后履行相关手续，上报上级部门审批和备案。[5]平昌县乡镇党委书记“公推直选”的创新特征可概括为：开放式提名、直接选、差额选、倒着选。这一选举方式改变了传统的党内基层选举制度，使乡镇党委选举由确认型选举或动员型选举向竞争性选举转变，真正体现了广大党员作为选举人的意愿。

2县委书记“公推竞岗”。2008年7月，贵州省贵阳市通过“公推竞岗”的方式产生4名区、县委书记。大致程序如下：符合条件的人报名，对报名人进行资格审查，召开民主推荐会，从符合资格的人中投票决定公推竞岗民主推荐人选20人（每县5人），这20人参加驻点调研、演讲答辩、民意测验、领导能力测试4个活动，根据民主推荐、调研报告、演讲答辩、民意测验、党政干部领导能力测评五项分别计分后，按照2：2：2：3：1的比例折算出综合成绩，对每县综合成绩排名前2名“公推竞岗民主推荐人选”进行组织考察，由市委全委会对综合成绩前2名人员进行投票，得票过半者拟为县委书记，报省委组织部审批后公示。[6]贵阳市区、县委书记“公推竞岗”透明程度较高，不少环节实行电视和网络直播，得分或得票情况完全公开。活动实行开放式初始提名，让党员群众参与选举或选拔，让市委全委会从中差额票选，既体现了多数人从多数人中选人，又保证了市委的最后把关，既大胆改革创新，又与现有规定相衔接。可以说，贵阳市在区、县委书记这一“实权”岗位推行竞争上岗，对改革党内选举和干部选拔制度具有重要现实意义。

3市委书记“公推票决”。地市级党委书记由于其岗位和职责的重要，一般由组织内部确定候选人，再通过党内法定程序选举。2011年3～4月，江苏省对地市级党委书记的产生方式进行了改革，采用“公推票决”的方式产生了3名市委书记。此次“公推票决”的特点是两轮推荐、差额考察、差额票决。3月22日，江苏省召开全省干部大会，省委委员及候补委员、在南京的副省级以上领导干部、省管领导班子的主要负责人等共222名领导干部参加了首轮民主推荐，从1127名符合条件的人员中推荐出10名人选。3月28日，江苏省委组织在苏工作的中央委员及候补委员、中央纪委委员、省委委员及候补委员、不是省委委员和候补委员的省级领导干部以及正省级老同志等118人进行第二轮民主推荐，确定了6名差额考察人选。人选确定后，省委组织熟悉党务工作、领导经验丰富的领导同志带队对6名人选逐一进行组织考察。4月8日和27日，江苏省委分别召开常委会，进行差额票决。在听取情况汇报以后，常委们充分酝酿，发表意见，然后进行二选一无记名投票，随即现场计票、现场公布结果。[7]江苏省“公推票决”市委书记的过程，凸显了“党管干部把握方向、扩大民主拓宽视野、坚持程序注重效果”的鲜明特色，是深化干部制度改革的重要创新举措。endprint

三、改进完善党内选举制度的路径选择

党内选举制度是一个完整的体系。改进完善党内选举制度，必须深入研究人类创造的民主选举的优秀成果和形式，用马克思主义的立场、观点和方法进行分析鉴别，并结合国情党情正确加以运用。同时要对地方党内选举中创造出的经验进行总结提炼和适时推广，使选举制度改革既反映客观规律又符合现阶段中国实际，为全党全社会所接受。

1改进候选人提名制度，增强党内选举的民意力。为解决以往提名渠道单一、“民意”虚置、“以人划线”等问题，在候选人提名时应以民意为原则推出体现党员群众真实意愿的候选人。为此，一方面是要规范候选人资格条件。现在党内选举中候选人的资格条件不够公开，而且经常变化，缺乏政策延续性，更多的体现了领导的意图而不是党员群众的意愿。因此要认真研究并公开各级各类党内选举中候选人的资格条件，并以制度形式固定下来，确保素质高、能力强、有群众基础的人能成为候选人。另一方面是改进候选人提名方式。采取组织提名、党代表提名、党员提名、群众推荐和党员个人自荐等多种提名方式，建立自上而下和自下而上相结合的提名制度。特别是要拓展党员、党代表、党委委员的提名空间，增加群众推荐和党员个人自荐的分量，逐步扩大自下而上提名的比例，达到既提高党员群众参与意识又增强候选人民意基础的目标。

2完善差额选举制度，增强党内选举的竞争性。等额选举没有为选举人提供择优的空间，使选举往往变成单纯的举手行为，难以实现选举的功能。实行差额选举既可以增强选举的竞争性，激励参选人提高自身素质，又可以为选举人提供选择空间，用选票表达自己意愿。完善差额选举制度，一方面是要扩大差额选举范围，从理论上讲，任何范围和层次的选举都可以实行差额选举，包括中央总书记的选举，越南共产党已在这方面进行了尝试并且效果良好。当然为保持党内稳定，可以从实际出发，按循序渐进原则逐步推进，最终实现从等额选举到差额选举的转变。另一方面是扩大差额选举的差额比例。目前党内实行的差额选举中差额比例普遍较低，由于规定往往只设定最低差额标准，在实际操作中最低标准就变成了具体差额标准，这就严重影响了竞争机制作用的发挥。根据各地在实际中的经验和党内民主的发展状况，可以尝试将差额比例提高到30%左右。同时要提高选举的透明度，注意防范和克服“陪选”、变相等额选举现象。

3扩大直接选举范围，增强党内选举的民主性。直接选举不仅是实现党内民主和强化党内监督的重要途径，也有利于党的各级组织在党员和群众中树立威信。中国共产党作为一个拥有8000多万党员的大党，实现普遍的直接选举还需要一个过程，但可以逐步扩大直接选举的范围和层次。考虑到国情党情的特殊性，当前扩大党内直接选举的重点可放在三个方面：一是结合基层党内选举的探索，把直接选举扩大到全部基层党组织，基层党委原则上都实行直接选举。二是扩大党的代表大会的直接选举权，特别是党的代表大会对党的关键领导岗位的直接选举权。三是对事关党的生存和发展的特别重大的问题，未来可以考虑进行全党公决性质的全体党员投票。

4搭建选举互动平台，提高党内选举的透明度。一方面是建立候选人介绍平台。可以通过各种现代传媒介绍候选人的学历、经历、政绩以及施政设想等，也可以让候选人在公共场所进行自我介绍，陈述自己的竞选理由以及当选后的工作思路，让选举人对候选人有更直观、更深入的认

识，减少投票的盲目性。另一方面是建立电视辩论、会议辩论、现场问答等互动交流平台。健全候选人和选举人见面交流的制度，候选人要如实回答选举人提出的各种问题。通过这一形式进一步增强党内选举的透明度，激发党员群众参与选举的热情。

5健全相关配套制度，增强党内选举的严肃性。一方面是建立严格的任期制。任期制是对选举人民主权利的直接尊重，必须严格限制选任制干部在任期内的交流和调整，切实尊重选举结果。选任制干部在任期内由于客观原因不能正常履职时，上级临时指派的人选也仅仅只是临时负责人，必须根据相关程序由会议最终确定。另一方面是建立相应的弹劾罢免制度。尽管选举是多数人意愿的表达，但也可能产生不称职的当选人，因此有必要建立党内弹劾罢免制度作为党内选举制度的补充，一旦当选人不履行自己的职责和承诺，不能胜任本职岗位，选举人有权弹劾甚至罢免他。目前《党内监督条例》规定的罢免或撤换制度，仅在党委委员和纪委委员范围中适用，应当加以修改完善。

6建立健全监督机制，增强党内选举的公正性。一是健全党内选举监督制度。对选举中发现的制度缺位环节，应抓紧建章立制。对已有的选举监督制度，进一步细化规定，提高质量，增强可操作性。二是拓展监督渠道。疏通党员监督和群众监督双重渠道，防止和克服党内选举中的违规行为和不正之风。营造舆论监督的良好氛围，倡导公平竞争、遵纪守法、诚实守信、理性宽容的选举理念。三是严惩选举违规行为。要进一步研究党内选举中的禁止性行为，制定惩处标准，明确处罚措施，为查处选举中的违规行为提供法规依据。党的纪检机关要切实履行职责，依纪依规严肃查处党内选举中的违纪违规行为，坚决遏制选举中的不正之风和腐败现象。

参考文献：

[1]中央严查换届违纪案件长春市委原副书记被捕[EB/OB].（2001-01-31）[2014-03-07].http：//news163com/07/0131/21/366PDM0S000120GUhtml.

[2]贪官档案[EB/OL].（2001-11-23）[2014-03-07].http：//reviewjcrbcomcn/ournews/asp/tgda/ljy/indexhtm.

[3]5位省委常委换届后调中央出任新职[EB/OL].（2012-07-11）[2014-03-07].http：//wwwchinanewscom/gn/2012/07-11/4024492shtml.

[4]中央文献研究室.毛泽东在七大的报告和讲话集[M].中央文献出版社，1995：161.

[5]王勇兵.党内民主的制度创新与路径选择.[M]中央编译出版社，2010：31-32.

[6]江苏首次公推票决产生3名市委书记[N].人民日报，2011-04-19.

【责任编辑：黎峰】endprint