公办养老服务机构政府补贴机制的博弈分析

摘要：依据我国机构养老服务市场的现状和特点，本文主要探讨了当前政府补贴公立养老服务机构的利益补偿机制，以优化配置养老服务资源为目的，构建了政府与养老服务机构的动态博弈模型，并进行了相应的均衡分析。研究发现，养老服务市场的均衡效率随养老服务机构的作假伪装成本和期望风险成本的减少而降低；使养老服务资源的配置达到帕累托最优并实现养老服务市场完全成功的分离均衡的关键条件是使养老服务机构的作假伪装成本和期望风险成本足够高，使其得不偿失。为此，应尽快建立统一的养老服务行业规范和标准，并大力提升政府监管养老服务机构的效率。

关键词：社会保障；养老服务机构；政府补贴机制；均衡分析

中图分类号：D6321 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0013-04

基金项目：国家自然科学基金项目“‘管理蜜罐理论探索与仿真实践”（70907080）。

作者简介：夏涛（1980-），男，湖北京山人，重庆工商大学社会与公共管理学院讲师，博士，研究方向：公共政策。

一、引言

截至2012年底，我国60岁以上老年人口为185亿左右，占总人口137%；2020年全国老年人口将达到248亿，老龄化水平将达到1717%；其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的1237%。现阶段我国经济尚不发达背景下的人口迅速老龄化，使“老有所养”的问题日益严重。而当前我国老龄人口及其养老环境所发生的急剧变化清楚地显示，随着传统居家养老在养老中的支撑力的下降，机构养老已在养老体系中扮演越来越重要的角色。现有的养老机构主要有如下两大类：第一大类，统称为公办，它包括国家办的和集体办的各类养老福利机构；第二大类，统称为民办养老机构，分为营利性民办养老机构和非营利性民办养老机构。当前，公办养老福利机构与民办养老机构相比在政策扶持、资金、环境、硬件设施、人员素质、管理服务水平等方面具有显著的先天优势，因而公办养老福利机构具有民办养老机构不可比拟的市场吸引力。一般而言，老年人都倾向于首选公办养老福利机构；可以说现阶段公办养老福利机构在机构养老中起着举足轻重的作用。这些公办养老福利机构定性为具备公益性、福利性和救济性的非营利性组织，其运营资金主要依靠政府财政补贴和慈善捐助等。特别是在郭美美事件后，非营利组织的公信力严重受挫，非营利组织所获的慈善捐助也大受影响，这样只有政府的财政补贴是其可持续的主导资金来源。但现行政策法规和金融环境难以开辟多样化的养老资金供给渠道，公办养老福利机构的资金来源更多的只能依靠政府财政补贴，这就必然意味着多个利益主体对有限资源的竞争；而这种财政补贴的利益补偿机制与养老福利机构的养老服务质量直接相关，补贴的适当与否，会对养老福利机构产生正负不同的激励，进而会影响服务对象（老年人）的福利水平。

目前学界关于养老服务机构的研究主要从公办养老机构的发展、养老机构多元多样化的社会化发展趋势、多元多样化的养老机构之间的互动关系及政府在养老机构发展中的作用等方面进行了探讨。如，周云[1]等从养老机构的床位数与老年人数的变化、城乡分布差异、区域分布差异等方面运用统计数据分析现阶段我国养老机构的现状。黎民[2]等对城镇机构养老的中公办养老机构的改革与发展、民办养老机构的培育与扶持等进行了研究。严浩[3]则分析展望了我国民办养老机构的发展趋势。陈培顺[4]等重点介绍分析了南京市的社会化养老事业发展的新模式。周清[5]研究了促进民办养老机构发展的财税政策。潘俊宏[6]结合大连市的实际综合探讨了政府在社会养老服务机构发展中的作用。王冠[7]，杨会英[8]，陈志卫[9]等从政府的层面探讨了如何对养老服务机构进行规范化管理。董红亚[10]还提出对养老机构进行管理要以正视养老机构的非营利组织的核心属性为前提等等。可见学者关于养老机构的研究的范围还是比较广，关注民办养老机构发展问题较多。但笔者认为现有研究对公办养老机构的研究还须继续深入，如公办养老机构的运营资金主要依靠政府财政拨款补贴，且这种情形将会长期存在，而公办养老机构依靠政府财政拨款补贴的利益机制的运行机理、运行效益、福利状况等问题还需深入研究。本文主要通过建立政府与养老福利机构的博弈模型来探讨政府提供补贴利益机制的政策运行机理，并根据博弈均衡分析提出提升养老福利机构运行效益和福利水平的相关政策建议。

二、不对称信息条件下政府与养老福利机构的博弈模型

1政府补贴的博弈模型构建。当前公办养老福利机构对政府补贴的依赖性很大，而政府财力有限只能提供有限的资源，并希望资源得到高效率的配置，因此公办养老福利机构之间存在着补偿竞争。假设政府根据养老福利机构提供养老服务的质量决定给予高补贴还是低补贴，但政府不能直接判断出养老福利机构真实的服务质量（如服务的适用性、周到性、及时性等），只能根据养老福利机构的等级、硬件设施、被服务者乃至相关群体的口碑等外部信息做出近似推断。换言之，养老福利机构是享有信息优势的博弈方，而政府处于信息不对称的劣势。信息不对称容易造成服务质量高的养老福利机构缺乏合理补偿，而服务质量低的养老福利机构“搭便车”，以致劣等品驱逐优等品，发生逆向选择而导致市场失灵。本文建立的公办养老福利机构的利益补偿模型如下：

在养老福利机构和政府的博弈中，首先由博弈方“自然”按一定概率为信号发出方养老福利机构（Y）随机选择一个类型，并使Y了解其类型；随后Y在其策略空间中选择一种行为，即发出信号；政府作为信号接收方Z，需要根据Y发出的信号判断Y的类型并选择自己的行为。假设养老福利机构的类型集合为L={高服务质量，低服务质量}，养老福利机构的行动空间X={申请高补贴，申请低补贴}，政府的行为空间W={w1=补贴发放，w2=拒绝申请}。设政府对养老福利机构提供的高补贴为Bh，低补贴为B1；对于养老福利机构服务质量高和低两种类型，政府获得的收益为国民养老福利效用，分别为Fg和Fd，Fg>Bh>Fd>B1；高服务质量和低服务质量的养老福利机构都可以选择申请高补贴或低补贴，但低服务质量的养老福利机构选择申请高补贴需要付出成本C（服务质量高的养老福利机构也要付出少量成本，为简化分析将其界定为0），C包括养老福利机构为展现高服务能力做出的投资，可视为“伪装成本”。政府审核养老福利机构的补贴申请，“通过”则全额支付补贴，“拒绝”则不予补贴。由于政府还有后续的监督程序，因此获得高补贴的低服务质量的养老福利机构可能会被审查发现而遭受声誉、财政、行政等方面的损失K，即K为风险成本；被发现遭受损失的概率为P，则P为风险概率。endprint

如果政府决定支付补贴，当养老福利机构申请高补贴时，若养老福利机构服务质量高，则政府和养老福利机构的得益分别为（Fg-Bh，Bh）；若养老福利机构服务质量低，二者的得益分别为（Fd-Bh，Bh-C-PK）。当养老福利机构申请低补贴时，若养老福利机构服务质量高，则政府和养老福利机构的得益分别为（Fg-Bl，Bl）；若养老福利机构服务质量低，二者的得益分别为（Fd-Bl，Bl）。如果政府拒绝申请，则低质量养老福利机构申请高补贴失败损失为-K，其他情况二者得益均为0。最后，假设Fg-Bh>Fd-Bl>0，即高额补贴服务质量高的养老福利机构比低额补贴服务质量低的养老福利机构能产生更大的社会福利效用。该博弈过程表示如下图：

图1政府与养老福利机构的博弈

设政府为风险中性的博弈方；养老福利机构真实服务质量优劣的概率分别为Pg和Pd，Pd=1-Pg。

政府选择发放补贴的期望收益Eb=P（g|h）（Fg-Bh）+P（d|h）（Fd-Bh）+P（g|l）（Fg-Bl）+P（d|l）（Fd-Bl）。（1）

政府选择拒绝申请的期望收益Er=0

式（1）中，P（g|h）、P（d|h）分别为养老福利机构申请高补贴时其真实服务质量高与低的条件概率，P（g|l）、P（d|l）分别为养老福利机构申请低补贴时其真实服务质量高与低的条件概率，且P（g|h）+P（d|h）=1，P（g|l）+P（d|l）=1。这4个条件概率表示政府作为信号接收方根据所接受的信号对信号发出方养老福利机构类型的判断，其大小直接关系博弈的均衡及效率。

2政府与养老福利机构博弈的均衡分析。政府补贴博弈均衡主要取决于不同质量养老福利机构的申请补贴额度、伪装成本、风险成本、风险概率以及真实服务质量高低概率之间的关系，这些变量关系的不同，会导致博弈出现不同类型和效率的均衡。

（1）市场完全成功的分开均衡。若Bh-C-PK

用逆推法证明上述双方策略组合和相应的判断构成完美贝叶斯均衡。对政府来说，如果养老福利机构申请高补贴，则政府选择发放的期望收益为Eb=（Fg-Bh）>0；如果养老福利机构申请低补贴，则政府选择发放的期望收益为Eb=（Fd-Bl）>0；两种情况下政府选择拒绝的期望收益都为0，因此对政府来说，发放补贴是相对于拒绝的绝对上策。对于养老福利机构来说，如果服务质量高，申请高补贴的收益Bh必然高于低补贴Bl；如果服务质量低，由于Bh-C-PK

在此种市场完全成功的分离均衡下养老服务资源配置达到帕累托最优：养老福利机构获得的补偿利益与其真实服务质量相匹配，政府通过补贴申请信号就能准确判断养老福利机构的类型，利益补偿机制具备很高的效率，同时博弈达到理想均衡状态。

（2）市场部分成功的合并均衡。若Pg足够大，即政府确信养老福利机构的服务质量高的概率较大，而伪装成本C和期望风险成本PK相对政府的高额补贴Bh很小，则下列策略组合和判断构成一个市场部分成功的完美贝叶斯均衡：①养老福利机构不管其真实服务质量如何选择申请高补贴；②政府选择发放补贴；③政府的判断是P（g|h）=Pg，P（d|h）=Pd。

对政府来说，发放补贴的期望收益Eb=Pg（Fg-Bh）+Pd（Fd-Bh）>0，必然会选择发放补贴。另一方面，给定政府的决策，对养老福利机构来说，只要申请就可获得补贴。当养老福利机构服务质量高时，申请高补贴的收益Bh高于申请低补贴的收益Bl，一定会申请高补贴；当养老福利机构服务质量低时，由Bh-C-PK>Bl，申请高补贴的收益仍然高于申请低补贴的收益，因此也会选择申请高补贴。这种市场状况是部分成功的，养老福利机构的行为不能完全准确地传递其服务质量的信息，存在低服务质量冒充高服务质量的搭便车行为，此时有部分资源被浪费了，但总体来看此种情况还是有一定效率。

（3）市场完全失败的合并均衡。若Bh-C-PK>Bl，可理解为养老福利机构以次充好付出的成本很低，当其申请高补贴时，其收益完全大于其申请低补贴时；则所有的养老福利机构都会申请高补贴，高补贴完全不能证明养老福利机构的服务质量高；而此时Pg很小、Pd很大，则政府选择发放的期望收益：Eb=Pg（Fg-Bh）+Pd（Fd-Bh）<0，因此政府在此种情形下会拒绝补贴养老福利机构，政府补贴的利益补偿机制无法运行，市场完全失败完全无效率，这时就出现了“劣等品驱逐优等品”的市场怪象。显然，这种市场类型是政府最不期望得到的。

（4）市场接近失败的混合策略均衡。市场完全失败的合并均衡是纯策略完美贝叶斯均衡。事实上，如果允许博弈双方采用混合策略，则还存在一种接近失败的混合策略均衡：服务质量低的养老福利机构以一定概率随机选择申请高补贴还是低补贴、服务质量高的养老福利机构选择申请高补贴，而政府以一定概率随机选择发放补贴或拒绝；而且这些相应的策略和判断也是符合贝叶斯法则的，但这种均衡也不是理想的市场状况，其效率只是略高于市场完全失败的市场类型，服务质量高的养老福利机构也只有一定的机会获得高补贴，这样发展下去，市场很有可能走向完全失败。

三、结论与启示

如前所述，本文根据政府对养老福利机构的进行政府财政补贴的实践和特征，以优化养老服务资源配置为目标建立养老福利机构与政府的博弈模型并进行均衡分析，得出如下重要结论：

机构养老服务市场完全成功的分开均衡是最优解最理想的状态；该分开均衡实现的关键条件是要提高养老福利机构作假的伪装成本和风险成本，使得服务质量低的养老福利机构申请高服务质量补贴时的收益小于其据实申请低服务质量补贴时的收益。政府和养老福利机构的博弈模型的均衡分析还显示，随着低服务质量的养老福利机构的作假伪装成本和期望风险成本的降低，整个机构养老服务市场均衡的效率也不断降低，养老服务资源在不断被浪费。

依据上述结论，我们可以得出一个重要启示，即在机构养老服务市场中只有存在足够高的伪装成本C和期望风险成本PK时，政府的财政补贴机制才能有效促使最优市场类型的实现，因而相应的制度措施可以从如下方面来思考展开：

1要制定全国统一的养老服务行业的管理规范标准。其内容应包括行业管理标准，社会养老机构执业资格标准、社会养老机构服务质量标准、社会养老机构建筑设计标准、社会养老机构等级标准、社会养老机构专业评估制度、社会养老机构服务协议书等。这些管理规范标准与制度应该是定量化、科学化的，而且是可操作的。当前国家专门针对养老机构规范化管理的养老服务机构基本规范没有出台，使得相关部门在进行监管时没有明确的依据和标准，有些地方即使政府出台了养老机构规范化管理的地方性文件，但是大多比较简单，涉及的方面少，可操作性差，这些都不利于监管的开展。养老福利机构享受补贴的代价是提供较高水平的非营利性养老服务，如果缺乏明确衡量非营利性养老服务的质和量的规范，就会在无形中降低高服务质量的门槛，不仅为低服务质量的养老福利机构提供了作假的机会，而且对服务质量高的养老福利结构也是一种负激励，可见全国统一的管理规范标准的制定是大势所趋，迫在眉睫。科学合理严格的行业规范是提高伪装成本C的有效手段，不仅能够降低服务质量低的养老服务机构从高额补贴中获得额外利润的水平，而且有利于提高养老福利机构与服务对象、养老福利机构与政府间的信息透明度，为政府监管和服务对象维护自身权益提供相应的参考依据，从而能更好地保证国民的养老福利水平。

2要提升政府的监管效力，加大对违规违法养老机构的惩罚力度。由上述分析可知，养老机构的期望风险成本由惩罚力度K和监管效率P决定。由于管理规范标准等方面的制度缺失，当前政府对养老机构的监管的效率不高，不少地方对养老机构的监管是粗放的，存在监察表面化走过场的情况，媒体报道的养老福利机构对老人的服务照顾不周、或不间断出现的老人被虐待、老人的不当行为等事件就是监察效率低下的明证。另外与监管效率不高必然相联系的是当前对养老福利机构的惩罚力度和惩罚的有效性也有所欠缺，更多的只是停留在声誉或行政层面的处置。endprint

三、结论与启示

如前所述，本文根据政府对养老福利机构的进行政府财政补贴的实践和特征，以优化养老服务资源配置为目标建立养老福利机构与政府的博弈模型并进行均衡分析，得出如下重要结论：

机构养老服务市场完全成功的分开均衡是最优解最理想的状态；该分开均衡实现的关键条件是要提高养老福利机构作假的伪装成本和风险成本，使得服务质量低的养老福利机构申请高服务质量补贴时的收益小于其据实申请低服务质量补贴时的收益。政府和养老福利机构的博弈模型的均衡分析还显示，随着低服务质量的养老福利机构的作假伪装成本和期望风险成本的降低，整个机构养老服务市场均衡的效率也不断降低，养老服务资源在不断被浪费。

依据上述结论，我们可以得出一个重要启示，即在机构养老服务市场中只有存在足够高的伪装成本C和期望风险成本PK时，政府的财政补贴机制才能有效促使最优市场类型的实现，因而相应的制度措施可以从如下方面来思考展开：

1要制定全国统一的养老服务行业的管理规范标准。其内容应包括行业管理标准，社会养老机构执业资格标准、社会养老机构服务质量标准、社会养老机构建筑设计标准、社会养老机构等级标准、社会养老机构专业评估制度、社会养老机构服务协议书等。这些管理规范标准与制度应该是定量化、科学化的，而且是可操作的。当前国家专门针对养老机构规范化管理的养老服务机构基本规范没有出台，使得相关部门在进行监管时没有明确的依据和标准，有些地方即使政府出台了养老机构规范化管理的地方性文件，但是大多比较简单，涉及的方面少，可操作性差，这些都不利于监管的开展。养老福利机构享受补贴的代价是提供较高水平的非营利性养老服务，如果缺乏明确衡量非营利性养老服务的质和量的规范，就会在无形中降低高服务质量的门槛，不仅为低服务质量的养老福利机构提供了作假的机会，而且对服务质量高的养老福利结构也是一种负激励，可见全国统一的管理规范标准的制定是大势所趋，迫在眉睫。科学合理严格的行业规范是提高伪装成本C的有效手段，不仅能够降低服务质量低的养老服务机构从高额补贴中获得额外利润的水平，而且有利于提高养老福利机构与服务对象、养老福利机构与政府间的信息透明度，为政府监管和服务对象维护自身权益提供相应的参考依据，从而能更好地保证国民的养老福利水平。

2要提升政府的监管效力，加大对违规违法养老机构的惩罚力度。由上述分析可知，养老机构的期望风险成本由惩罚力度K和监管效率P决定。由于管理规范标准等方面的制度缺失，当前政府对养老机构的监管的效率不高，不少地方对养老机构的监管是粗放的，存在监察表面化走过场的情况，媒体报道的养老福利机构对老人的服务照顾不周、或不间断出现的老人被虐待、老人的不当行为等事件就是监察效率低下的明证。另外与监管效率不高必然相联系的是当前对养老福利机构的惩罚力度和惩罚的有效性也有所欠缺，更多的只是停留在声誉或行政层面的处置。endprint

三、结论与启示

如前所述，本文根据政府对养老福利机构的进行政府财政补贴的实践和特征，以优化养老服务资源配置为目标建立养老福利机构与政府的博弈模型并进行均衡分析，得出如下重要结论：

机构养老服务市场完全成功的分开均衡是最优解最理想的状态；该分开均衡实现的关键条件是要提高养老福利机构作假的伪装成本和风险成本，使得服务质量低的养老福利机构申请高服务质量补贴时的收益小于其据实申请低服务质量补贴时的收益。政府和养老福利机构的博弈模型的均衡分析还显示，随着低服务质量的养老福利机构的作假伪装成本和期望风险成本的降低，整个机构养老服务市场均衡的效率也不断降低，养老服务资源在不断被浪费。

依据上述结论，我们可以得出一个重要启示，即在机构养老服务市场中只有存在足够高的伪装成本C和期望风险成本PK时，政府的财政补贴机制才能有效促使最优市场类型的实现，因而相应的制度措施可以从如下方面来思考展开：

1要制定全国统一的养老服务行业的管理规范标准。其内容应包括行业管理标准，社会养老机构执业资格标准、社会养老机构服务质量标准、社会养老机构建筑设计标准、社会养老机构等级标准、社会养老机构专业评估制度、社会养老机构服务协议书等。这些管理规范标准与制度应该是定量化、科学化的，而且是可操作的。当前国家专门针对养老机构规范化管理的养老服务机构基本规范没有出台，使得相关部门在进行监管时没有明确的依据和标准，有些地方即使政府出台了养老机构规范化管理的地方性文件，但是大多比较简单，涉及的方面少，可操作性差，这些都不利于监管的开展。养老福利机构享受补贴的代价是提供较高水平的非营利性养老服务，如果缺乏明确衡量非营利性养老服务的质和量的规范，就会在无形中降低高服务质量的门槛，不仅为低服务质量的养老福利机构提供了作假的机会，而且对服务质量高的养老福利结构也是一种负激励，可见全国统一的管理规范标准的制定是大势所趋，迫在眉睫。科学合理严格的行业规范是提高伪装成本C的有效手段，不仅能够降低服务质量低的养老服务机构从高额补贴中获得额外利润的水平，而且有利于提高养老福利机构与服务对象、养老福利机构与政府间的信息透明度，为政府监管和服务对象维护自身权益提供相应的参考依据，从而能更好地保证国民的养老福利水平。

2要提升政府的监管效力，加大对违规违法养老机构的惩罚力度。由上述分析可知，养老机构的期望风险成本由惩罚力度K和监管效率P决定。由于管理规范标准等方面的制度缺失，当前政府对养老机构的监管的效率不高，不少地方对养老机构的监管是粗放的，存在监察表面化走过场的情况，媒体报道的养老福利机构对老人的服务照顾不周、或不间断出现的老人被虐待、老人的不当行为等事件就是监察效率低下的明证。另外与监管效率不高必然相联系的是当前对养老福利机构的惩罚力度和惩罚的有效性也有所欠缺，更多的只是停留在声誉或行政层面的处置。endprint