现代农业科技体系公共财政投入的目标、结构、效率及优化分析

王 炜，郭宇多，郭 振

(哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028)

现代农业科技体系公共财政投入的目标、结构、效率及优化分析

王 炜，郭宇多，郭 振

(哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028)

现代农业科技体系建设对于农业的现代化、机械化以及提升农业生产绩效具有重要意义。本文从公共财政投入的视角，分析我国现代农业科技体系的财政投入目标、结构、效率现状，目前在现代农业科技的财政投入中还存在着支持目标多元化、农业科技财政投入资金支出结构不合理、农业科技财政投入资金支持效率低的问题，在此基础上，提出按照现代农业发展阶段，明确公共财政投入目标；从社会服务体系、智力支持体系、管理支持体系、政策支持体系角度完善公共财政投入支持体系；提高农业科技财政的投入效率，实现现代农业的全面协调可持续发展。

现代农业科技体系；公共财政支持体系；优化对策

2013年12月中央经济工作会议提出：切实保障国家粮食安全和走新型城镇化道路。现代农业的发展对于保障粮食安全，促进新型城镇化发展具有非常重要的意义。现代农业的核心是创新农业，提升科技政策的实施绩效，对现代农业的发展有巨大的推动作用[1]。现代农业是针对传统农业而言，指处于一定市场经济条件下具有现代先进科技水平的农业形态，具体是指用机械代替人力、畜力，运用现代科学技术武装，以改进现代管理技术和高效便捷信息系统，从而提高生产效率达到现代先进水平的农业。农业科技支持体系包括财政支持体系、管理体系、社会服务体系、智力体系、政策体系所组成的综合体系，从资金投入、科学管理、社会服务、人力资本、政策支持等多方面对农业科技进行支持。其中，公共财政对农业科技发展的投入支持对现代农业的发展起到了直接的促进作用，不仅在农业支出上影响着现代农业科技体系的发展，同时，也与农业相关的管理体系、社会服务体系、智力体系、政策体系相互影响、互相作用，因此，公共财政对现代农业科技体系的发展起着至关重要的支持作用。

一、公共财政支持对现代农业科技体系发展的贡献

发展现代农业科技体系的最终目的就是加快实现农业现代化，提高农业产量，实现农业经济的可持续发展。西奥多·威廉·舒尔茨(C Theodore W Schultz)在《改造传统农业》中指出：政府对农业的投入，对于改造传统农业对经济增长尤其是对发展中国家经济发展具有重要作用。他认为技术停滞是传统农业落后的首要原因，而改造传统农业的关键是引进新的现代化农业生产要素；舒尔茨认为必须建立一套适合于传统农业改造的经济制度，从供给和需求两方面为农业引进现代生产要素创造条件进而改进传统农业，而这就需要政府和其他非赢利机构加大对农业的支出和投资[2]。农业科技投入的促进技术进步理论的主要观点则认为，农业科技的进步将是一个不断地创造新知识发明新技术并将其推广应用于农业的生产实践，进而不断地提高整个国家的经济效益和社会效益的一个动态的发展过程[3]。加强公共财政对农业科技的投入，最终会反映在国家整体农业科技水平的提高上，最终促进农业科技的快速发展。公共财政对现代农业的投入主要包括五部分：支援农村生产支出和各部门事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农业救济金、其他支出(包括劳改企业支出、华侨事业费、水库移民建房支出等)。

(一)对农业科技发展资金保障的贡献

从2001年起，中央加大对“三农”问题的关注，开始增强财政支农的力度，特别是农业基本建设支出的力度。2004年中央加大实施新一轮惠农政策，对农户“直补”政策，财政农业投入达到2 337.63亿元，增幅为33.24%，2006年全国全面取消农业税，且国家财政对农业的投入首次突破3 000亿元，总额为3 172.97亿元。2011年，中央财政用于“三农”的支出首次突破10 000亿，达到10 419亿。

(二)对农业科技成果示范、推广的贡献

公共财政对农业科技体系发展的直接贡献是指公共财政对农业科技体系的资金支持，截至2011年底，我国农业科技示范项目任务完成的主要内容包括：农业高新科技示范96.14万亩，农业科技推广综合示范362.81万亩，农业现代化示范9.00万亩，共计467.95万亩；实现扩大良种种植面积698.58万亩，技术培训人123.64万人，新增总产值799 272.36万元，增加值372 465.31万元。以上都是通过财政投入对农业科技体系发展的直接贡献。1988年至2011年我国农业综合开发项目投入总计50 663 538.77万元，包含中央财政资金17 129 275.51万元，地方财政配套资金11 977 194.75万元。全国综合开发项目包括土地治理项目、产业化经营项目、科技示范项目这三项。农业科技体系直接相关的分项目为科技示范项目的投入资金合计为354 761.52万元，其中财政投入资金达210 619.89万元，占科技示范项目总投入的59.63%，农业科技体系相关财政资金投入增加，这说明我国对农业科技发展的重视程度提高了。

(三)对农业科技管理、社会服务、智力支持的贡献

公共财政对农业管理体系的贡献：通过对农业管理体系的财政支持，可以为农业管理体系引进一些新的管理方法，如计算机管理系统等；同时，增加对农业管理体系的财政支持，也能吸引更多的管理人才进入农业管理体系，提高农业管理体系的整体水平，使之更好地为现代农业服务。

公共财政对农业社会服务体系的贡献：国家财政以扩大农业综合生产能力为主要目的的各种新建、扩建工程和有关项目的固定资产投资，如农田水利以及节水灌溉等中小型农业基础设施建设，以及改善农业生产生活条件的良种工程、农机补贴等社会服务工作，为农业科技在农村进行推广做好基础工作，从而使农业科技体系在广大农村更快地建立起来。以农机购置财政补贴为例，根据财政部农务司提供的数据可知，2013年中央财政安排农机购置补贴资金217.5亿元，共补贴购置各类农业机械约594万台(套)，受益农户达到382万户。大中型拖拉机和配套农具保有量预计分别达531万台、826万部，同比分别增长9.5%、8.2%；预计全国农作物耕种收综合机械化水平达59%以上，同比提高1.8个百分点。

公共财政对农业智力体系的贡献：通过国家财政对农村义务教育的投入来提高农村人口的整体素质，通过财政拨款对农业科技从业人员进行培训和再培训来提高他们的农业科技操作能力，改善农业从业人员的工作福利待遇、工作硬件条件，使他们更好地开展农业科技推广工作。以农技推广与服务经费为例，中央财政2013年下拨农业技术推广与服务资金5亿元，用于支持河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南八个农业生产全程社会化服务试点省，以促进农业生产社会化服务机制创新，旨在推动农业生产规模化、组织化发展，提高农业生产效率和农产品安全水平。

公共财政对政策体系的贡献：使用相关的财政资金来聘请国内外精通农业政策的专家、学者，通过研讨会等方式为政府在制定农业科技政策时提供理论支撑，同时可以利用相关财政经费派遣相关人员前往农业科技发达国家进行考察、学习，学习其他国家的先进政策经验，从而更好地运用到我国现代农业科技体系建设中来。

二、公共财政支持促进现代农业科技体系发展中存在的问题

(一)公共财政支持目标缺乏针对性

随着“三农”工作的不断推进，中央和地方各级政府也越来越支持现代农业的发展，但是，在制定对农业支持目标的过程中则出现目标模糊、针对性低等问题。公共财政支持现代农业科技体系发展的大体目标包括以下几种：支持农业科技人才队伍发展、促进现代农业结构转化、增加农民收入、加快农业科技成果转化等。中央公共财政支持的目标模糊问题主要体现在未能根据各地区(农业发达地区、农业不发达地区)的现代农业发展近况而制定支持目标。地方公共财政支持目标模糊则主要体现在未能根据本地区的现代农业发展的不同阶段而有侧重点地制定支持目标：如在现代农业发展的初期阶段，制定的公共财政支持目标应侧重于增加粮食产量、增加农户收入这些目标上；当本地区的现代农业发展到一定阶段、取得一定的经济效益之后，则应将支持的侧重点转移到促进产业结构优化、现代农业科技体系全面发展这些目标上；到了现代农业发展成熟阶段，则应注重促进农业的多功能发展，农业财政支持目标应转换为促进现代农业发展的可持续性，应更加注重对农业环境的维护。

(二)农业科技财政投入资金支出结构不合理

1.农业科技财政投入资金总量不足

作为农业大国，中央财政对农业的扶持从未间断。根据《中国农村统计年鉴(2013)》提供的数据可知，中央财政对“三农”的投入逐年增加，从2000年的1 231.5亿元到2010年财政支农资金的8 183.4亿元。2011年中央财政用于“三农”支持合计10 479亿元，首次突破10 000亿大关；2012年“三农”支出经费相较于2011年增长约2 000亿，达到12 387亿。财政支农资金虽逐年增长，但是财政对农业科技投入的总量却十分有限。以财政部2011年用于支持农业技术推广的经费为例，2011年财政部用于农业科技成果转化、高产创建、基层农业技术推广体系改革与建设示范、农民培训、农业专业合作组织发展等的总资金为67.5亿元，仅占“三农”经费总额的0.64%。以农业科技三项经费为例，我国农业研究投资占农业总产值的比值远远低于美、日等农业科技发达国家的农业科技财政投入的水平。

2.财政对农业科技投入资金支出结构不合理

当前我国正在逐步加大对农业科技投入的力度，“十二五”计划也对农业科技工作进行了全面部署。对农业进行合理的资金分配，能够提升对资金的利用率并有助于农业整体发展。虽然我国加大了对农业科技的重视程度，但是从表1的数据还是能看出，中央财政对农业科技投入资金支出还是存在一定的不合理。

表1 2007—2012年国家财政用于农业的支出 单位：亿元

从表1的数据来看，2007年至2012年，我国农业支出总金额在财政支出中所占比重虽然在逐渐增强，但其增长幅度相较于我国现代农业建设的速度不配套。同时根据表1可知，“粮食、农资、良种、农机具四项补贴”这四项农业科技配套经费虽然在逐年增长，但2008年至2012年的年环比增长幅度分别为100.7%、23.7%、-0.04%、14.7%、16.9%，表明其增长幅度并不稳定且增长幅度较缓，并且“四项补贴”总值相对于“支持农业生产支出”、“农村社会事业发展支出”这三项经费而言在财政“三农”支出总额中所占份额最小，这一资金支持结构与目前农业科技在我国农业发展中所占地位是不相符的。表1中四项指标在总经费中所占比例基本固定，并未有较大幅度的变动，这一结构并未能根据我国农村和农业的实际发展情况进行及时调整；随着我国农业经济的逐步稳定，财政对生产性支出这类农业科技含量较低的项目的投入比重可以逐渐减缓，而与农业科技直接相关的良种、农机具等补贴经费则应该适当提高。

3.农业科技财政投入配套机制不健全

一个系统完善的组织体系，能够把现代农业新技术成功有效地传递给农户及农业企业，这是科技有效推进现代农业发展的基本条件之一[4]。有效的农业科技财政投入机制能够提高财政资金的使用效率，促进农业新技术运用到实际生产中，从而使农业科技支持体系在资金使用上实现有序化、制度化。以我国农业科技人才现状为例，由于财政投入得不够，相关财政人才激励机制的缺失，在农业科研事业发展上高层次的人才引进和培养资金不足，科研条件及手段滞后；在资金使用方面缺乏组织与协调，资源达不到共享。同样，在农业科技人才的激励上也缺乏相应的财政投入激励机制，这对农业科技财政效果的实现也有着一定的阻碍作用。

(三)农业科技财政投入资金支持效率低

1.农业科技财政投入资金下拨及使用不规范

农业科技财政投入资金的下拨及使用对于农业科技支持体系的发展同样有着重要的关系。由于我国财政支农科技资金的拨付环节较多，在拨付环节有些地方会存在着滞留资金的现象，导致科技资金的下拨并不及时，影响科技项目的实施。而且在资金的使用过程中，存在着部分和地方政府挪用专项资金的情况，致使一些科技项目由于无法得到足够资金而不能顺利开展，这严重影响了地方农业科技支持体系的建设。

以农业基础设施建设财政投入资金为例，国家审计署对2009年至2010年我国农业基础设施建设资金管理使用情况进行了审计，其中涉及全国388个农业基础设施建设项目，投资金额60.93亿(中央财政投入35.14亿元，地方各级财政投入20.25亿元)。根据2011年国家审计署发布的数据可知，各级部门在财政支农资金管理和使用上存在一些不规范的问题：项目建设资金中有2.09亿元(占388个项目投资总额的3.43%)未专款专用，而是用于出借、偿还世行贷款和弥补办公经费不足等其他事项；部分申报单位和施工单位通过重复申报、虚报支出等方式获取项目建设资金967.35万元(占388个项目投资总额的0.16%)；21个县的36个项目主管部门、施工单位违规招标和转包分包项目工程，涉及资金2.61亿元(占388个项目投资总额的4.28%)；九个省区2009年和2010年大型灌区续建配套与节水改造等四项专项资金地方财政缺少配套资金11.75亿元，占应配套资金的32.40%。

2.农业科技财政投入成果转化率低

我国农业科技财政投入的主要资金是用于科技研发，且主要投向科研院所与大专院校。农业科技成果是农业科技进步的源泉，但是如果不能将农业科技成果转化为农业生产中的实际技术或资源的话，就会对农业科技财政造成极大的浪费。我国农业科技成果供给十分充足，但我国农业科技成果转化率仍然较低。据统计，我国2013年产生7 000多项农业科研成果，其中获奖成果2 000多项，但转化率仅为30%-35%，真正形成规模的不到30%，农业科技成果能够得到大面积、跨地区推广的仅有15%[5]。农业科技与成果的转化过程中，由不同的部门负责农业科技成果的研发与转化，以上两个任务都需要大量的资金做支持，但目前我国用在农业科技上的财政资金有限，再加之在拨款和资金使用过程中存在克扣、挪用、违规使用等现象，使得我国农业科技成果转化效率的提高更加困难。农业科研成果转化率低的最主要原因是财政支持经费不够充足，但同时还存在其他原因，如有的农业科技成果脱离了市场、无法满足市场的实际需要，有的农业科技成果的产业化价值较低，很难投入到实际大规模生产中，难以形成成现实生产力。

三、优化公共财政支出结构促进现代农业科技体系发展的对策

(一)明确现代农业科技财政支持目标

随着现代农业的不断发展，要根据不同地区以及各地区农业科技的发展现状，有区别地制定现代农业科技财政的支持目标。对于那些农业科技发展较落后的地区，财政应把加大对农业科技推广、扩大农业技术培训范围等作为支持目标；而像黑龙江省等现代农业有一定程度发展的地区，财政则应该将重点放在实现科研成果转化率提高、落实四项补贴财政政策制定等目标上。

图1 现代农业科技财政支持体系构成

(二)优化公共财政支出结构

优化公共财政支出结构的主要目标就是完善现代农业科技财政支持体系，本文中的现代农业科技财政支持体系主要包括社会服务体系、智力支持体系、管理支持体系、政策支持体系。优化公共财政支出结构，从而加大科技财政投入资金总量、加快科技财政投入成果转化率，则能提高社会服务体系中农业科技研发队伍和农业科技推广队伍的资金支持，从而将更多的农业科技成果推广给广大农户使其增产增收。优化科技财政投入结构，减少农业基础设施的建设经费，将重点逐步转移对现代农业智力支持体系上，如提高农机推广教育经费、改善农业科技人才的薪酬待遇等。规范科技财政投入下拨及使用，制定相应的农业科技财政资金使用细则，从制度上遏制科技财政投入克扣、挪用等问题，这也有助于财政资金管理体系的规范化。完善科技财政投入配套机制，如科技财政投入的监管机制、科技财政投入的绩效考核机制等，以上的配套机制则能促进农业科技财政政策支持体系的构建。

(三)提高公共财政支出效率

优化科技财政投入结构，逐步提高农机推广和教育等经费，帮助农民获取农业知识，提升农民的专业素养；同时，逐步重视农业科技人才的待遇问题，加强在农业科技人才基本保障上的资金，做到吸引人才、留住人才。

通过建立农业科技项目绩效评价机制、农业科技财政资金使用监管机制等相关机制，从体制机制方面来促进农业科技财政投入的使用，从体制上促进我国现代农业科技支持体系的优化。

农业科技财政资金分配不科学也是农业科技财政投入资金使用效率低的原因之一。因此，国家和地方政府在下拨财政资金之前，有必要考察各省农业发展的实际情况，对如黑龙江、河南等农业大省加大农业科技财政资金的投入，避免实际资金需求与实际下拨资金配比不合理的情况。同时在农业科技资金的具体分配上，要根据当地农业科技发展的实际情况，对相关农业科技具体环节(农业科技研发、农业科技成果推广、水利基础设施建设等)的财政投入科学地统筹安排。

减少农业科技财政资金的下拨环节并且规范其使用。经农业主管部门审批通过的农业科技项目，由财政部门直接将资金拨放给用款单位，避免层层划拨情况的出现，缩短资金的拨放时间，杜绝资金滞留的现象，保证农业科技项目及时得到所需资金[6]。严格控制资金的使用范围，避免农业科技三项费用等相关农业科技财政资金被地方政府挪为他用。

最后就是要提高农业科技财政投入成果的转化率。政府在下拨农业科技财政资金后，还要注重农业科技成果与农业生产的实际结合，将农业科技成果转化为真正的农业生产要素才是农业科技的最终目的[7]，因此，一个完善的农业科技财政支持体系应该服务于农业科技发展的整个过程，在农业科技成果转化和推广过程中也要加以资金的支持，从而促进农业阶级财政投入成果转化率的提高和实际应用。

[1]孙文基．关于我国农业现代化财政支持的思考[J]．农业经济问题，2013，(9)：29-33．

[2]吕晓英，李先德．美国农业政策支持水平及改革走向[J]．农业经济问题，2014，(2)：102-109．

[3]林宏程．中外农业科技投资比较分析及对策探讨[J]．湖南农业科学，2011，(11)：144-147．

[4]龚 涛，等．论依靠技术进步促进我国农业发展的途径[J]．农村经济，2000，(6)：9-11．

[5]吴 波．论我国财政农业科技投入[J]．社会科学家，2013，(2)：60-64．

[6]郭瑞娜．农业科技三项费用资金使用管理优化创新研究[J]．重庆科技学院学报，2013，(18)：94-95．

[7]陈长民．陕西农业科技创新投资问题研究[J].西安财经学院学报，2012，(4)：63-67.

[责任编辑：邹学慧]

TheAnalysisofGoals,Structure,EfficiencyandOptimizingofModernAgriculturalScienceandTechnologySystemofPublicFinanceInvestmentl

WANG Wei,GUO Yu-duo,GUO Zhen

(Harbin University of Commerce, Harbin 150028,China)

Modern agricultrual system Construction technology has important implications for agricultural modernization and mechanization of agricultural production as well as enhance Performance. From the perspective of public finance investment, this article analyzes the financial input system of modern agricultural science and technology target, structure, efficiency of the status quo, the current in the modern agricultural science and technology financial investment still has problems, such as the support of target diversification, agricultural science and technology financial investment expenditure structure is not reasonable, low efficiency of financial input in agricultural science and technology funding, basic on this situation, put forward according to the modern agricultural development stage, clear public finances goal; from the perspective of the system of social service system, intellectual support system, management support system, policy support system, improve and perfect the public finances support system; improve the efficiency of agricultural science and technology financial investment, realize the comprehensive, balanced and sustainable development of modern agriculture.

modern agricultural science and technology system; the public finance support system; optimization countermeasures

2014-05-12

教育部人文社科研究一般项目(13YJA790028)；哈尔滨商业大学研究生创新科研项目(YJSCX2013-247HSD);教育部人文社科研究青年项目(13YJC790147)；黑龙江省高等学校青年学术骨干项目(12546026)

王 炜(1973-)，女，吉林怀德人，教授，博士，从事公共财政研究。

F812.8

：A

：1671-7112(2014)05-0116-07