大国官制

徐冉++胡佳恒

官员级别的逻辑与误解

当下中国的官制到底如何划分？

以《公务员法》为例，法律将中国官员划分为五个档，分别是国家级、省部级、厅局级、县处级、乡科级。每个档又分正职与副职，这样就构成了每个中国官员都能准确进行自我定位与互相识别的秩序感。

严格来讲，这原本只是政府体系中的一套级别标准，也就是说从中央政府（也即国务院）到各级地方政府的级别体系。但是在党委、人大、政协等体系中，级别设置与《公务员法》中的规定也几乎一一对应。简单来说，就是市委书记、市人大常委会主任、市政协主席，和市长是一个级别。

这里需要再指出一个有关“级别”的普遍常识错误。

举个例子，长久以来，媒体在谈到某位省委书记的“级别”时，会说他是“正省部级”，这都是媒体约定俗成的叫法。但综合多份可供公开查询的党内管理规定文件显示，对于他的“级别”，按照职务和工作年限，准确说法应是“三级”或“四级”。

这是因为中央公务员主管部门制定的《公务员职务与级别管理规定》文件规定：“公务员级别由低至高依次为二十七级至一级”。

是的，级别是按级数来算，其中办事员的级别最低，可在“二十七级至十九级”间浮动。级别最高的“一级”，对应的领导职务层次是“国家级正职”。当然，实际上，在更早的时候，这套级别基本上是跟工资待遇挂钩的，你可以理解为是一套待遇级别。

而类似于正部级的形容，是用来描述他的“领导职务层次”——正部级准确的说法，叫“省部级正职”。

《公务员法》中的公务员不仅指的是政府工作人员，也包括各级党委的公职人员。但其实这种变化2006年《公务员法》正式实施之后才有，之前的情况是，国务院1993年颁布《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），然后中组部下文要求各级党委机关，“参照”试行，也即我们熟知的“参公管理”。

后来《公务员法》实施，《暂行条例》随即废止，党政公职人员合称“公务员”，级数又从十五级细化为二十七级，在领导职务层次的叫法上，也取了最大公约数，具体的名称被模糊处理，比如“第一级”被称为“国家级正职”，“四级至二级”是“国家级副职”。

有名无权与实至名归

以上说到的这些职务，即便是级别最低的副科长，按《公务员法》规定，也属于“综合管理类公务员”，也就是我们常说的“领导干部”。

而接下来要谈到的，则是官制系统中的特例。有些官员，级别比科长高，但论权力还没有科长大，不能叫“领导干部”。

这就是巡视员和调研员。

在《公务员法》的解释中，这两个职务是“综合管理类非领导职务”，只能在厅局级以下设置。简单理解就是，在机关，只有部委的司局一级，地方的厅局一级可以设置；在地方，只有市一级单位才有资格设立巡视员、副巡视员。

而地方上的县一级，部委和省厅机关的处一级设调研员、副调研员。其中巡视员的职务层次一般是厅局级正职，相当于市长；调研员则是处级，相当于县长。需要强调的是，只是“相当于”，并没有行政实权。

省级以上单位，不设立类似的职务。副省级城市则比较特殊，因为城市本身是副省级，所以有一种说法是，它的政府机关巡视员相当于厅级副职，而副巡视员相当于“副局级正处”。虽然这种说法不尽准确，但总之巡视员绝对不可以是正厅局级以上。关于这一点，《公务员法》中写得很明白。

说起巡视员、调研员的工作内容，其实很宽泛——巡视（或调研）政府相关职能部门的工作情况，然后向主管部门汇报。当然，因为不是领导职务，也有人说这是个“闲职”，甚至编成小段子说社会上有四大闲：大款的老婆，领导的钱，下岗的职工，调研员。

确实多有偏颇，不过确实也能引起一部分调研员的共鸣。

“闲职”膨胀与收缩的逻辑

既然这样，那为什么还要设立一套有级别没实权的职务体系呢？

从技术拆解的角度来看，设立这些有级别没实权的职务，与我们这套官制系统此前周期性的膨胀收缩，以及趋于老化有关。

事情的起因是这样的：进入改革开放之后的上世纪80年代，政府希望加速经济增长，但老干部太多，政府效率起不来，要启用年轻官员，实现干部年轻化，前提是必须给老干部解决去处。

但文革一代受迫害的老干部们刚刚回到工作岗位，让他们直接退休显然不近人情。

巡视员、调研员制度，就是在这种背景下被引入“系统”的——它的作用很明显，把老干部从“长”变成“员”，保留一定级别的待遇，使他们有序地退出工作岗位。

分流，就是它最初的功能。

后来政府多次进行机构改革，每次都是“精简—膨胀—再精简—再膨胀”式的反弹，每当精简周期来临之时，就必然涉及到官员的下岗分流问题。

这时，巡视员、调研员这种有级别没实权的岗位，就开始吸收转岗官员，起到了蓄水池和降压阀的新功能。各级单位对巡视员和调研员的人数安排，也不是小数点式的精确计算，而是百分比式的比例掌握。比如一般情况下，市一级机关设置的调研员人数不得超过处级官员总数的1/3。

但是官制系统本身有它自身不断变化的运行逻辑，这就衍生出了一系列新规则。

实际情况是，许多巡视员、调研员岗位也成为了年轻干部的“中转站”——暂时升不上去的时候，被组织转到这里，既可等待下一次提拔，也能为自己的下属腾出晋升空间。

另一个被公众诟病的使用方法，就是为了单纯解决临退休官员的待遇问题，搞突击提拔。在某些地方，官员“排号”等着用调研员名额退休的情况，也不是没有，甚至还为此发生纠纷。

而这些，都不是系统的自带功能，但确实真切地发生在系统的运转过程当中。它就像我们的身体一样，从中央到地方的官制级别，就像静脉、动脉、毛细血管这样等级清晰的血液流通管道，由此，构成复杂的系统。

（摘自《壹读》）endprint