刑事纠正违法通知书执行情况调研报告

吴新华　栗英会

刑事诉讼中，发出刑事纠正违法通知书是检察机关履行法律监督职能的常用形式。实践中，检察机关发出纠正违法通知书存在回复率低、回复不规范等问题，起不到有效纠正违法行为的作用。因此，西城区人民检察院对本院刑事纠正违法通知书执行情况进行调研，分析执行中存在的问题，探索解决办法，确保法律监督取得实效。

一、刑事纠正违法通知书的法律地位

检察机关刑事纠正违法通知书执行程序不完善。法律未规定被纠正机关在收到刑事纠正违法通知书后，不及时回复的法律后果，导致执行力度弱。

（一）法律规定不明确

《人民检察院组织法》有3处涉及“纠正”，《刑事诉讼法》有7处规定了“纠正意见”，两部法律并未明确提出“纠正违法通知书”。

具体到《人民检察院刑事诉讼规则》有50处对纠正意见[1]作出规定，其中大多是指口头提出纠正意见，只有8处涉及书面纠正违法通知书适用的4种情形。《人民检察院刑事诉讼规则》并未规定纠正违法通知书适用程序，通知送达、争议解决、督促等活动无据可依。且上述8处，也未规定检察机关发出纠正违法通知书后，被纠正机关应及时回复。

（二）法律效力弱

有观点认为，纠正违法通知书具有强制纠正违法行为的效力。也有观点认为“通知”只有告知、建议的效力。笔者认为纠正违法通知书应具有强制被纠正机关回复的效力。法律监督权不同于行政执法权，不具有强制纠正违法行为的效力，否则有以监督为由干涉侦查审判之嫌。仅有告知、建议的效力，被纠正机关可能会置之不理，监督乏力。因此，其法律效力应介于“强制纠正”与“告知建议”之间，纠正违法通知书在“告知建议”效力的基础上，还应具有强制被纠正机关回复的效力。

强制回复是一种程序性权力，而非终局裁定的实体权力，所以，强制回复不会干涉侦查、审判。被纠正机关及时回复，如认为无违法行为的，可回复澄清；如存在违法行为的，及时回复可督促其改正。实践中，被纠正机关往往认为自身没有违法或者不能正视存在的违法行为，以无明确规定为由拒绝回复，纠正违法难以落实。所以，法律应明确规定，纠正违法通知书具有强制回复效力。

二、纠正违法通知书执行情况数据统计

（一）发出数量

2013年1月1日到2013年9月30日，我院发出纠正违法通知书34份。公诉一处4份，公诉二处3份，未成年人犯罪检察处2份，控申处2份，监所处22份，金融处1份。

（二）回复情况

我院发出纠正违法通知书34份收到回复10份，回复率为29.3%。公诉一处回复1份，回复率25%；公诉二处回复2份，回复率66.7%；未检处回复1份，回复率50%；控申处，回复1份，回复率50%；监所处回复5份，回复率22.7%。

（三）发送对象

从对象名称看，有11份向公安机关发出，23份向法院发出；从对象级别看（此处是指行政级别），30份向同级机关发出，3份向下级发出，1份向上级发出；从对象地域看，18份向辖区机关发出，16份（其中4份外省市机关）向辖区外机关发出。

（四）违法行为

34份纠正违法通知书涉及违法行为43个。侦查阶段违法18个，涉及侦查行为、强制措施、侦查期限；审判阶段违法9个，涉及判决执行期限、附加刑适用；刑罚执行违法16个，涉及判决送达、罪犯移送、交付执行。

（五）回复时间

回复时间是指纠正违法通知书发出日期与被纠正机关回复日期之间的时间间隔。10日以内回复的有3份，10-20日内回复的有1份，20-30日内回复的有2份，30日以上回复的有3份。

三、执行中存在的问题

（一）回复率低

我院纠正违法通知书总体回复率为29.3%。其中公诉二处回复率最高为66.7%，监所处回复率最低为22.7%。调研中发现，监所处对某法院同类（交付法律文书送达行为）违法行为发出纠正违法通知书12份，均未获得回复。

（二）采取有效措施率低

采取有效措施是指被纠正机关针对我院提出的纠正违法意见做出了改正措施或者在违法行为客观不能改正的情况下做出了杜绝此类违法行为再度发生的有效措施。分析可知，10份回复涉及违法行为12个，其中采取有效措施的有5个，采取有效措施率为41.6%。有的是改正违法行为，整章建制；有的是召开会议对违法人员进行批评，对全体干警进行教育。未采取有效措施的7个。有的是解释违法行为发生原因；有的说明自身不存在违法行为；也有的承认违法行为并未采取实质性措施。

（三）回复不及时

调研发现，20日以上回复的占50%，总体回复时间偏长。回复不及时，违法后果得不到及时消除，严重侵害了违法行为侵害对象的权益。偏长原因主要有3个方面：一是法律对回复时间无明确规定；二是被纠正机关为规避考核，拖延回复；三是异议程序缺失，产生抵触情绪。

（四）法律文书不统一

调研发现，法律文书格式不统一。一是文书格式不统一，有的使用“北京市西城区人民检察院”红头，有的则没有抬头；二是部门编号不统一，除监所部门外，其余均未连续编号，且编号年份中括号、小括号混用；三是要求回复时间不统一，有的要求15日内回复，有的要求20日内回复，有的要求30日内回复，有的未标明回复时间。其中，未标明回复时间的有10份，约占发出的1/3。法律文书自身的不统一，导致纠正违法通知书严肃性下降，降低了执行力度。

（五）发送过程不规范

发送过程缺乏管理规范。发送途径不规范，有的通过检察机关办公室发出，有的通过案件管理部门发出，还有的同时采取两种途径。送达方式不规范，有的委托案件管理部门送达，有的以信件形式送达。途径和方式的多样容易给被纠正机关留下执行随意的印象，降低检察机关监督的权威。endprint

（六）发送对象不合理

分析上述数据可知，我院除向辖区同级机关发送外，还有三类情形，一是向上级机关发送。向上级机关发送，由于级别的不对等，得不到应有的重视，造成回复困难。二是同级机关的内设部门发送，因内设部门处于执法一线，部分违法得不到应有的重视。造成回复不及时。三是向辖区外同级机关发送，因地域因素，监督制约薄弱，造成怠于回复。

四、几点建议

（一）完善法律法规

一是明确法律效力。法律应当明确，被纠正机关收到检察机关发出的纠正违法通知书后，应在规定期限内回复。即使被纠正机关对纠正意见持异议的，也应当回复说明。二是增加程序性法律后果。如被纠正机关收到纠正违法通知书后不及时回复、或者不回复的，应增加处罚性条款，追究相应当事人的责任。增加程序性法律后果，规范被纠正机关依法履行义务，确保违法行为得到及时纠正。三是增加异议程序。有的被纠正机关不回复或者不及时回复，是对检察机关发出的纠正违法通知书存在异议，从而产生抵触情绪。所以，应当建立异议程序，在纠正违法通知书中明确标明如存异议，可以进行复议、复核。可参照公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定的复议、复核程序。

（二）加强协调沟通

刑事纠正违法通知书的执行，需要相关机关予以配合。区人大可以协调辖区公安、法院等执法机关共同制定各方认可的执行规则，细化执行程序，解决执行难题。

区人大对辖区法律实施进行监督，在区人大的协调下搭建平台，让涉及的各机关坐到一起，共同会签相互认可的文件，对各方均具有约束力。确立纠正违法通知书应有的强制回复效力，明确回复的内容、回复的期限，保障纠正违法通知书监督职能的实现。同时，检察机关也会兼顾强化监督和相互配合的关系，认真审查违法情况，从严把握，避免滥发，确保发出纠正违法通知书的质量，真正做到有的放矢。

区检察院可以就纠正违法通知书执行情况定期向人大作专题汇报，主动接受人大的监督。对于纠正违法通知书执行不力的情况，人大可以组织人大代表进行专项执法检查，重点检查纠正违法通知书执行情况。督促被纠正机关及时回复，及时纠正违法行为。在法律法规规定过于原则的情况下，依靠人大搭建平台，相关机关创新工作模式，改进工作方式，是当前解决纠正违法通知书回复难、回复不及时、回复质量不高的有效机制。

（三）完善检察机关自身建设

在完善法律法规的同时，检察机关应当从自身抓起，改进执法方式，完善发出纠正违法通知书的相关机制。

1.建立归口管理制度。统一归口管理。目前，发出纠正违法通知书的流程是承办人在审查案件时发现违法行为，撰写纠正违法通知书，以部门名称编号，以院的名义发出，该流程易导致法律文书格式不规范、要求回复时间不统一、法律文书质量不高以及多部门对同一违法行为重发的现象，所以建议纠正违法通知书作为具有法律监督效力的文书应当归口案件管理部门统一管理、统一出口，以提高纠正违法通知书的权威。归口管理部门应具有以下职能：一是制定纠正违法通知书统一格式。二是对发出的纠正违法通知书统一审核。三是对发出的纠正违法通知书统一编号。四是对发出的纠正违法通知书统一备案、统一回访。

2.规范纠正违法通知书。文书内容应当严格按照人民检察院纠正违法通知书模板要求书写。包括3个方面：一是发现的违法情况。包括违法人员的姓名、单位、职务、违法事实等，如果是单位违法，要写明违法单位的名称。二是认定违法的理由和法律依据。三是纠正意见。

设定统一的形式。纠正违法通知书一律加上红头，比如，红头“北京市西城区人民检察院”，引起被纠正机关重视。其次，统一编号、统一落款、统一回复时间。避免被纠正机关迟延回复，致使违法行为得不到及时纠正。建议被纠正机关在收到纠正违法通知书后15日内回复。

3.建立检察委员会决定制度。检察机关增强纠正违法通知书执行效力，除了统一管理提高文书质量外，还可通过提高审批级别增强权威性。作为检察机关内部最高业务决策机构，检察委员会意见应当具有准确性和权威性。[2]如果发出纠正违法通知书的决定由检委会作出，势必会引起被纠正机关的重视，不敢怠慢。但“检察委员会通过讨论决定重大案件和其他重大检察业务问题，确保办案质量和执法统一”[3]，检委会决定的必须是重大问题，而纠正违法通知书是以院的名义，针对严重的违法行为而做出的，为确保纠正违法通知书的质量和效果，建议所有纠正违法通知书都要由检委会作出决定。

4.建立双发机制。实践中，纠正违法通知书以检察机关名义向被纠正机关发出，多属同级发送。由于检察机关在刑事诉讼中的监督基本以“外在式”、“事后式”模式进行，导致检察监督抽象化、弹性化特征，对被纠正机关不具有强制约束力，往往不能引起被监督者重视，因此同级发送难以达到纠违效果。但是，通过向被纠正机关上级发送，由于上级机关的督促，纠正违法往往会事半功倍。

双发机制即检察机关发送纠正违法通知书即向被纠正机关发送也向被纠正机关上级抄送。目的是让其上级机关知晓违法事项，督促被纠正机关向发出纠正违法通知书的检察机关回复说明情况、改正违法行为。仅发送给被纠正机关，往往会出现为了规避考核而瞒报上级的情况。如果抄送给上级，一方面可以规避瞒报，另一方面可促进下级及时纠正违法行为。

5.承办人公开送达机制。制作好纠正违法通知书后，案件承办人两人以上亲自将纠正违法通知书送达被纠正机关；送达后，案件承办人应当根据违法行为严重程度、涉密情况向被纠正机关一定范围人员宣读，一定范围往往是指与违法行为有关的部门全体人员；被纠正机关有异议的，案件承办人应当向其解释说明；宣读完毕，被纠正机关应在送达回执上签字。

建立承办人公开送达机制可以显著增强纠正违法通知书执行效果，表现在以下几个方面：（1）专人送达，表达了检察机关督促纠正违法的决心；（2）在一定范围内宣读，警醒被纠正部门其他人员，避免同样违法行为再次发生；（3）释法说理，解除被纠正机关及违法者疑问，促使被纠正机关自愿改正违法行为；（4）送达回执签字，表明纠正违法通知书已经在某日送达，避免其以未收到通知书为由拖延回复。

注释：

[1]纠正意见分为两种：即口头纠正意见和纠正违法通知书，这50个条文属于间接涉及纠正违法通知书。

[2]单晓云、李连华：《基层检察院检察委员会专职委员职权简论》，载《法学杂志》2009年第9期。

[3]杨振江：《大力推进检察委员会理论与实务研究》，载《人民检察》2011年第22期。endprint