集体建设用地使用权流转与增加农民收入研究

摘 要：当前农民收入来源和构成呈现多样化发展态势，但农民总收入相对较低，增收不稳定且城乡收入差距不断加大仍是其面临的主要问题，故有必要探索一条统筹城乡一体化发展，缩小城乡收入差距，促进农民增收的可持续发展之路。文章从集体建设用地使用权流转与农民增收关系的视角，通过探讨改革开放后集体建设用地流转对农民增收的作用机理，在分析集体建设用地流转过程中所面临制约因素的基础上，提出促进集体建设用地流转与增加农民收入的政策设计。

关键词：集体建设用地；使用权流转；农民收入增加

引言

改革开放以来，“新农村”建设极大地促进了农业发展，农村面貌焕然一新，农民收入也获得大幅度提高，收入来源和构成朝着多元化方向发展，但城乡收入差距呈现持续拉大态势，农民总体收入相对较低，增收困难且不稳定。从我国农民现有收入构成看，主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入四个方面；2012年在农民总收入中这几项分别占43.6%、44.6%、3.1%和8.7%，经营性收入占据最大比重，但其占比在逐渐下降；工资性收入、转移性收入占比有所上升，财产性收入比重没有明显变化，故要实现农民增收，稳定经营性收入、进一步增加工资性收入和财产性收入是必然的选择方向。而土地作为农业生产的基本要素和农民生活的基本保障，在资产价值日益显现的现代社会，土地的合理集约利用与否已成为农民是否增收的关键，而农村集体建设用地流转成为农民增收的一个重要平台和主要来源。

虽然近年我国对农村集体建设用地使用权流转的立法控制在逐步放开，并在全国典型地区设立流转试点，集体建设用地使用权的主体范围有所扩大，但农村集体建设用地流转法律制度的制定仍落后于流转实践，再加上流转过程中因土地产权制度、管理体制、收益分配机制及市场运行和监管体制的残缺，必然导致农民合法权益受损，不利于农民收入增加。故文章试图以集体建设用地流转为切入点，分析改革开放以来集体建设用地流转对农民收入增加的作用机理，并结合集体建设用地流转中制约农民收入增加的相关因素，提出建议对策以实现农民增收。

1 集体建设用地流转对农民增收的作用机理

我国集体建设用地流转总体经历了由新中国成立初期的全面禁止转向无序自发最后演变为相对规范有序的发展趋势，集体建设用地流转范围不断扩大，流转方式也变得多样化，有利于保障各利益主体的权能实施和收益分配，为我国集体建设用地流转指明了方向。正是这些转变促使农民收入构成多元化，家庭经营收入，工资性收入，财产性收入和转移性收入一并成为农民收入的重要来源。

首先，家庭经营收入始终作为农民最主要的收入来源，集体建设用地流转之后农民享有更多机会进行农家乐、娱乐、旅游等各种业务的经营，农民经营性总收入也有所增加，但受行业竞争和经营范围的影响，经营性纯收入构成比重中呈现下降趋势，由2000年占农民人均纯收入的63.3%下降到2012年的44.6%。工资性收入作为农民第二大收入来源，也深受集体建设用地流转的影响，尤其是乡镇企业的发展通过优先雇佣当地劳动力从而为农民提供了广阔的就业机会，农民可获得比种植农作物更高的收入，另外还有很多农户进厂打工的同时并未放弃农田经营，2000-2012这13年数据显示农民工资性收入年平均占比为37.36%，且占其纯收入比重平稳上升，由2000的31.2%增加到2012年的43.6%。而在“宅基地换房”流转过程中，农民不仅可获取土地及附着物补偿金、安置补助费，而且还能享有政府统一配置的安置房，除此之外农民还可通过出租、转让等方式获得更多的租金收益，这些都在一定程度上增加了农民财产性收入，2000-2012年间财产性收入平均占比3.83%，且所占比重从2000年的3.5%上升到2007年的5.4%，此后又下降到2012年的3.1%，虽总量上有所增加，但近年来财产性收入增幅呈现下降趋势。此外受现有社会保障和福利水平的制约，转移性收入仍然很低，2000-2012年间平均占比4.51%。

2 集体建设用地流转过程中制约农民收入增加的主要因素

2.1 土地利用规划和用途管制不到位，影响集体建设用地流转的规范性和有序性

土地利用规划制度和土地用途管制制度作为我国现行土地管理体制的重要组成部分，必然影响土地利用方向和土地流转范围。在“二元”经济结构体制的制约下，我国对国有土地和集体土地的规划和利用呈现差别化管理特点，土地管理体制着力点主要集中在国有土地和城市建设用地，忽视农村集体建设用地管理，这对于我国农村集体建设用地使用权流转产生相互矛盾的影响，必然导致农村集体建设用地使用权流转不规范、流转混乱等现象。

2.2 土地产权制度的残缺引致土地产权主体和权能界定不清晰，集体建设用地流转利益主关系和权益分配错乱混杂

集体建设用地流转过程中必然引起土地所有权和土地使用权的分离，而土地产权的不清晰为集体建设用地流转增添了一道法律屏障。一方面，我国法律法规虽然已经明确规定农村土地为集体经济组织共同所有，但目前还未清晰界定集体经济组织，造成土地产权主体资格虚化，从而使土地经营者和管理者趁虚而入，占有和支配者土地，造成主体混乱；另一方面，集体土地所有权和个人财产和权力之间尚未形成密切联系，基本处于一种完全脱离状态，加上尚未充分界定的土地权能，引致流转利益关系混乱不清，影响集体建设用地流转顺利发展。

2.3 土地市场隐形交易的盛行和监管体制的缺位为集体建设用地流转埋下安全隐患

由于土地制度设计的残缺性和立法的相对滞后性，集体建设用地流转条件限定过窄，土地权力缺乏相应保障，且无明确的实施细则，在土地市场监管体制较为薄弱的情形下，难以形成统一的市场主体登记和资格审查程序，权属管理混乱，土地市场交易安全必然得不到有效保障，土地市场价值和资产资源属性在流转中也不能得到充分体现。与此同时，现存土地隐形交易肆戮横行且异常活跃，耕地保护受到严重冲击，建设用地违法占用耕地并转让、出租用于非农建设，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让或出租等现象时有发生。因此，上述不确定性因素显然给非完全竞争的土地市场交易埋下了诸多安全隐患，加剧集体建设用地流转的压力。

2.4 集体建设用地收益分配不合理，侵害农民合法权益

地方官员在经济利益最大化的驱使和传统政绩观的影响下，贪大求快、急于求成的心态占了很大比重，不切实际搞大规划、盲目铺摊子侵占土地搞建设，无视地方发展的稳定性和持续性，造成土地供给远大于实际需求，不利于土地资源的有效配置。而在农村集体建设用地流转上，对其管理的规定过于笼统，操作性也不强，管理部门的职责也不够清晰，以遭遇法律政策门槛为由，政府部门有时候并不想严格履行职责；再加上量大面广，又具有隐蔽性，对一些不尽合法合理的流转行为听之顺之，由此滋生土地寻租的腐败温床，严重侵害了农民合法权益。

3 促进农村集体建设用地流转与农民收入增加政策设计

3.1 完善土地管理体制和相关法律法规，允许集体建设用地直接入市

我国当前的土地管理体制包含土地用途管制、征地制度和土地利用规划制度等，集体建设用地流转过程中，受各种制度和法律规范的制约，很多合法合理的流转行为仍旧面临重重关卡，阻碍流转的顺利开展。例如当前征地制度，政府不仅掌控着征地的全权，而且充当了建设用地的唯一供应者，垄断着集体土地从征地到供地的全过程。它限制和阻碍了集体建设用地直接进入市场交易，对进一步工业化城市化造成了极其不利的影响，也直接侵犯集体和农民的利益，不利于农民收入的增加。

在符合土地规划的前提下，农民可将集体建设用地以出租、出让、转让、入股等形式供给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。

3.2 强化集体土地产权制度建设

产权制度建设的重点首先在于明确集体土地所有权主体，解决所有权主体虚置的问题，重构农村产权组织，对农村基层组织进行“法人化”改选，让农民集体成为一个法人，并由这个法人组织代表农民集体行使所有权。同时，还必须考虑集体土地所有权的实现形式、落实产权的行使方式。比如进行“股份化”改造，将集体土地评估量化，折价为股，平均到人，并允许该股份可以转让、继承。集体土地的经营管理也可实行“公司化”，明确出资人权益和集体土地运营模式，彻底解决部分集体组织负责人侵吞集体土地财产的问题。另外，还要明确集体建设用地使用权的权能。为更好地规范和推动集体建设用地流转，一方面应明确集体土地所有权上派生的集体土地使用权可通过出让、租赁、作价出资入股等方式取得；另一方面应明确依法取得的集体建设用地使用权，在土地使用年期内，可以转让、出租、抵押。

3.3 培育和发展集体建设用地流转公开交易市场，加强对流转市场的监管

受我国城乡二元结构体制的影响，我国土地市场也形成了城市和农村土地市场的双规运行局面，且农村土地市场的发展相对与城市土地市场而言，存在着较大的速度差。为实现我国土地市场的稳定和可持续发展，规范土地市场交易行为，保障农民能在公开有序的市场环境下实现自身利益最大化和收入增加，必须实现集体建设用地直接入市，建立与国有土地使用权出让市场、转让市场、出租市场和抵押市场融为一体的集体建设用地交易有形市场。具体来讲，可以参照国有建设用地使用权交易办法制定相关的集体建设用地流转交易规则、交易程序、竞价规则、竞买人资格等。此外，必须加强土地市场的监督管理制度建设，对于土地市场交易的主体和客体，都应该通过严格的资格审查登记后，方可签订流转合同，明确交易双方的权利义务。

3.4 建立健全流转收益分配机制，加强集体收益使用监管

各利益主体间利益关系的理顺与否直接关系到集体建设用地流转是否能顺利进行，故只有建立合理有效的收益分配和管理机制，才能形成相应的利益保障机制，保障农民基本权益不受侵害的前提下，充分享受城镇化发展成果价值。为实现农民收入的增加，解决好集体建设用地流转收益在国家、集体和农民个人之间究竟如何合理分配这一问题显然成为重中之重，大部分学者认为流转收益的分配应向集体建设用地所有者和原使用者倾斜，国家作为管理者与基础设施及相关环境建设的投资者，可以税费形式实现参与土地收益的分配。同时，大力发展包含土地股份合作组织、农民专业合作组织，农村集体资产合作组织等在内的各种村级合作经济组织，按照股份合作的原则建立公平、合理的收益分配及管理机制，达到保护农民利益、真正解决农民长远生计的目的。此外，对乡镇、村级集体经济组织获得的流转收益，要严格规范收支管理，可在政府监管、金融机构代管、村民代表大会民主决策下，专项用于农民社会保障、农村公益事业、农村基础设施建设等，保证每一个农民集体成员都能公平地享受到集体建设用地流转带来的收益。

参考文献

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作者简介：王丽（1989，1-），女，江西省吉安市，现职称：应届硕士研究生，学历：在读硕士，研究方向：土地经济与政策。