促进环境保护的财政政策研究

齐蓉

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

促进环境保护的财政政策研究

齐蓉

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

近年来，环境污染和生态破坏问题已经成为制约我国经济可持续发展的重要因素.本文通过介绍政府介入环境保护的经济学理论，阐述我国现行的环境保护财政政策，结合我国当前环境保护实际存在的问题，分析这些政策措施的不足之处，并借鉴国际经验，探讨促进我国环境保护的财政政策.

财政政策；环境保护；经验借鉴

1 政府制定环境保护财政政策的理论依据

1.1 公共产品理论

根据1954年萨缪尔森的定义，公共物品是这样一种产品，即每个人对这种产品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少.环境资源就是一种公共产品，人们消费环境资源时并不影响别人的消费.但是，人类对环境资源过度索取破坏了环境资源，就会影响当代人和后代人对环境资源的使用.为了保持环境资源的健康循环，必须有一种外力提供保护，这便是环境保护.环境保护的受益者是社会集体，如果环境保护由私人提供，往往会出现“搭便车”现象，导致环境保护供给严重不足，甚至供给为零[1].

1.2 外部性理论

外部性理论是公共物品理论的延伸.外部性分为外部经济性和外部不经济性.环境污染问题的重要特点在于其外部不经济性.企业排出了废气、废水，污染了空气和水源，生活在这一环境中的人都会因此而受到损害，而要消除这种污染则要花费成本.这种外部成本不仅会给消费者带来损害，同时也会对其他生产者造成不利的影响.为了解决外部成本问题，科斯提出明晰产权，使外部成本内部化.但是环境的产权是无法界定的，政府在这方面应发挥积极的作用.政府对外部成本的干预方式有多种，其中的财政政策主要是征收庇古税.庇古税是政府按生产者所造成的边际外部成本大小向企业征税.这样，税收就构成了企业成本的一个组成部分，成为企业内部成本[2].

2 我国现行的环境保护财政政策

我国现行环境保护财政政策主要有环境保护财政支出政策、排污收费政策、环境税收政策等.

2.1 环境保护财政支出政策

环境保护财政支出，即环境保护支出中政府投入的部分，用于实现政府环境保护职能和解决各类环境问题.我国目前的环境保护财政支出形式主要有财政直接拨款和财政补贴两种.

政府财政直接拨款用于环境保护支出，投入的重点一般是公益性很强的环保基础设施的建设、环境保护的基础科学研究以及重大环境问题的治理等.这些领域社会效益大、经济效益低、风险大、投资多，单个企业和个人不愿或无力涉及.政府的直接投资纠正了市场机制在这些领域中出现的缺陷.比如政府投入资金建立生态垃圾处理厂、建设城市污水处理厂、改造城区排水管网；设立研究院培养优秀专业人才研究环境问题；投入资金治理黄河中下游水土流失问题、治理巢湖鄱阳湖等大中型淡水湖流域水污染和富营养化问题等等.

财政补贴也是政府环境保护财政支出政策的一种.为了鼓励企业自觉进行污染防治，政府对污染治理实施补贴，一般是根据企业排污量的减少程度给予相应资金或技术上的补贴.例如，我国各个省市都出台了具体的工业污染企业治理污染的政府资金补贴办法.一般是企业立项申报，政府立项审核和批准，通过审核和批准后，企业再申请资金补贴，政府对其申请进行审核和批准.

2.2 排污收费政策

排污收费是指政府根据有关法律、法规及政策规定，依法对造成环境污染的企业和个人收取费用.征收排污费的目的，是为了促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境.我国排污收费制度始于改革开放之初.1982年7月国务院颁布《征收排污费暂行办法》，标志着我国排污收费制度正式建立.

我国排污收费政策的管理对象是直接向环境排放污染的单位和个体工商户.从环境要素来说，排污收费的对象包括水、大气、固体废弃物和噪声污染.排污费种类分为污水排污费、污水超标准排污费、废气排污费、固体废物排污费、危险废物排污费、噪声超标排污费和加倍收费等六种，共计124项因子.我国排污收费执行程序包括申报、核实、核定、依法征收、强制执行、排污费减缓免等一系列步骤，征收标准也有明文规定[3].

2.3 环境税收政策

环境税收政策是一种调节企业和个人经济行为，以防止环境污染和破坏、保护环境的经济手段.狭义的环境税收政策是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护程度进行征收和减免的一种税收，即目前学者提出的环境税概念.我国当前并没有开征专门的环境税.广义的环境税收政策包括与环境和资源有关的税收和优惠政策、环境收费政策.我国现阶段的环境税收政策以收费为主，税收为辅，少量的税收政策零散地存在于资源税、消费税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种中.同时，在我国的增值税和企业所得税相关征收规定中，也有许多涉及环境和资源保护的税收优惠政策.例如，我国企业所得税法规定，企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，可以免征、减征企业所得税.这些优惠政策的目的在于鼓励资源综合利用、促进废旧物资回收、鼓励清洁能源生产和鼓励环境基础设施建设[4].

3 现行环境保护财政政策存在的问题

改革开放以来，我国政府通过运用财政经济政策，在促进环境保护方面取得了一定的成绩，但是仍然存在一些不足之处.

3.1 财政用于环境保护投入的总量不足

根据国际经验，当环境保护投入占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善(世界银行，1997).从2007年开始，我国统计年鉴把环境保护列为单独的财政支出项目.在2007年至2012年这六年里，虽然财政用于环境保护这个项目的支出在绝对值上呈增长趋势，但占当年财政支出和GDP的比重则略有波动（见表1）.环境保护支出的增幅偏低，而且同控制环境污染的理想水平相比，我国环境保护支出明显偏少，占GDP的比重过低.环境保护财政支出的增长速度也跟不上GDP的增长速度.另外，我国并没有建立起有利于财政投资稳定增长的政策法规体系，环保投入没有稳定的增长机制.

表1 2007—2012年环境保护支出占财政支出和GDP的比重

3.2 排污收费制度不合理

3.2.1 排污收费标准过低

我国排污收费标准过低主要表现在两个方面：一是只对超过排放标准的污染物收费；二是收费数额远低于治理成本，也低于所获收益.例如，高污染企业如果不采购污水处理设备、偷排污水，每月得到的经济收益可能高达几十万，而环保部门最高罚款限额仅为十万元.若是企业花费几百万或几千万购买一套污水处理设备，从眼前利益看，反而是不划算的.出于对眼前利益的考虑，企业宁愿交十万元的罚款，而不愿花时间和资金去治理环境.

3.2.2 征收面窄，收费项目不全

现行的排污收费政策只对超标排放污染物的企业征收，难以刺激企业最大限度地降低污染物的排放.国家只对超标污水、废气、废渣、噪音等进行收费，面对新的污染源如震动、放射、玻璃反光、热污染等，没有足够重视.在制度的制定上存在滞后，不能及时有效地防治环境污染和生态破坏的发生.

3.2.3 排污费的管理混乱

对于排污费，我国缺乏统一的管理模式，中央和地方各省往往采用不同的管理方法，这就造成了管理上的混乱.《排污费征收使用管理条例》规定，排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”，排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用.然而，在实际工作中，由于有的地方财政困难，难以保证环保部门的经费需要，地方财政层层截留中央级收入，人为地将属于中央级的排污费缴入地方国库，挤占挪用排污费[5].

3.3 缺乏一套完善的环境税收体系

我国目前尚未真正建立起完善的环境税收体系，主要表现在以下两个方面.

3.3.1 没有设立专门的环境税种

我国目前尚未开设真正意义上的环境税，缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税收，只存在与环境保护有关的税种，即资源税、消费税、城建税等.这些税种在保护资源和环境、治理污染的过程中发挥了一定的作用，但是其本身设立的初衷并不是为了保护环境.因此，这些税种保护环境的作用非常有限，难以成为稳定的治理环境的税收收入来源.

3.3.2 有关保护生态环境的税收优惠政策存在缺陷

在现行税制中，促进环境保护的税收优惠存在形式单一，仅限于减、免税，在实际操作中缺乏灵活性和针对性.例如，很多从事环境保护工作的企业所得税的优惠期限只有五年，由于环保产业的投入大、投资回报率低，短时间内甚至没有收益，所以五年时间偏短.总的来说，有关保护生态环境的税收优惠政策在实施过程中只是很有限地发挥了作用.

4 环境保护财政政策的国际经验借鉴

早在二十世纪，西方发达国家就开始关注环境保护问题，并在环境保护财政政策的制定和实施方面取得了丰富的经验和举世瞩目的成就.

4.1 财政投资政策

根据国际经验，当环境污染的投入占GDP的比例达到1%—1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%—3%时，环境质量可有所改善.发达国家在20世纪70年代环境保护投入已经占到GDP的1%-2%，其中美国为2%，日本为2%-3%，德国为2.1%，随着时间的推移，发达国家的环境保护投入逐年增长.与发达国家相比，我国的环境保护财政投入明显偏少，占GDP的比重过低，并且没有伴随着经济的发展合理的增长[6].

4.2 财政补贴政策

世界上很多国家都制定了政策，对控制污染的行为给予直接财政补贴.但由于直接补贴政策有悖于“污染者付费”的原则，近年来一些国家开始由直接财政补贴转向了间接财政补贴.间接财政补贴包括比例退税、减免税收、特别扣除、投资减税等形式.间接补贴实际上是一种税收减免政策.近年来，加拿大、英国、美国、法国等都对石油和天然气的生产以及核能的开发给予了财政间接补贴，即税收减免优惠，纷纷取得了明显成效，促进了环境保护.我国虽然也有财政补贴政策，但是间接补贴占的比重较小、涉及的面较窄[7].

4.3 环境税收政策

目前世界上开征的环境类税种主要有以下几类：（1）燃油类税.包括燃料消费税、石油产品消费税、矿物油税等.该类税种为第一大类环境税，共计有42个国家征收，收入占环境税总收入的80%以上.（2）车辆类税.包括车辆登记税、车辆使用税等，其征税对象为各类机动车辆.开征该类税种的国家有35个，是第二大类环境税.（3）能源税.能源税的征收对象为煤、电力、天然气、石油等能源产品.（4）碳税.碳税的征税范围为矿物燃料及能源产品，根据不同燃料或能源的含碳量确定计税标准.（5）硫税.硫税是对排放到空气中的二氧化硫污染物征收的一种税.（6）废物处理税.包括废物税、垃圾填埋税等，其征收对象为一般生活性废物、建筑垃圾、工业废物等.（7）其他.除以上六大类环境税外，国际上开征的环境税还有包装税、臭氧层破坏物质税、农药税、空气污染税、噪声税等.相对于我国的排污收费制度而言，国外的环境税收政策涉及面相当广泛，其税种几乎涉及与环境污染相关的方方面面.不仅如此，国外的环境税的税负还非常重，在重税负的压力下，企业和消费者必须选择有利于环境的生产生活方式[8].

5 加强我国环境保护的财政政策选择

根据我国环境保护财政政策的现状，通过借鉴国外的经验，可以从以下几个方面加强我国的环境保护财政政策选择.

5.1 拓宽环保资金筹措渠道，增加环保资金的财政投入

环境保护和污染治理需要巨额的资金投入，政府必须加以鼓励和支持.为了改变我国目前财政用于环境保护的投入不足现状，政府应该努力做到以下几点：

首先，政府可以通过立法形式确定一定时期内政府环保支出占GDP的比重，建立环保投资增长机制.这样，环保支出便有了法律的保障.

其次，政府有必要寻求其他的资金筹措渠道.针对这一点，可以考虑建立环保专项基金.对于专项基金，要做到有偿使用，滚动发展.基金的来源可以是罚没收入、企业赠予等.基金的管理要做到专款专用，一般可用来建设环保基础设施.

最后，政府可以多支持鼓励环保产业的发展.一方面，环保产业本身可以起到保护环境、治理污染的作用；另一方面，从政府角度而言，环保产业的兴起和发展意味着私人资金投入到环境保护中，分担了政府部门的财政压力.我们可以借鉴国际经验，积极运用比例退税、减免税收、投资减税等政策引导社会资金投向生态环保领域，促进环保产业的发展[9].

5.2 改革现行的排污收费制度

我国现行排污收费制度还有许多不完善的地方，政府部门必须针对不完善的方面进行改革.改革可以从以下几个方面进行：

首先，提高现行的收费标准.按照“谁污染，谁付费”原则，推进环境污染外部成本内部化，杜绝企业花钱买“排污权”的想法.同时，可改变现有的超标收费方式，采用只要排放污染物就付费、超标排放加倍处罚的方法.

其次，扩大排污收费的征收面.随着经济的发展，出现了很多新的污染源，例如微波辐射、电磁辐射、高技术污染、热污染等.排污收费制度必须根据现实需要，将这些新的污染源纳入收费项目中.

最后，加强排污费的管理.征收排污费所需要的人员和资金必须纳入国家预算管理，征收上来的收入直接上缴上级部门.监管部门也要加强监督，确保排污费收入专款专用.

5.3 建立健全环保税收体系

5.3.1 开征专门的环境税

税收具有固定性、强制性和无偿性三个基本特征，这三个特征使得税收不同于收费那样可变和不稳定.因此，以法律形式确立专门的税种——环境税是十分必要和迫切的.但是，我国至今还没有开征环境税，环境保护税费政策的基本格局是以收费为主、税收为辅.这种政策组合并不能很好地满足我们国家环境保护工作有效开展的客观要求.因此，出台环境税、建立健全环境保护税收体系是我们当前的必要工作.鉴于我国缺乏环境税制的设计和征管经验，我国可以采取循序渐进的办法，先从重点污染源和易于征管的课征对象入手，等条件成熟后再扩大征收范围，加重税收负担.

5.3.2 完善现行税制中有关环境保护的规定

现行税制中，许多税种虽然不是出于保护环境的目的，在客观上却起到了保护环境的作用.对于这些税种，可以加以完善，使之充分发挥保护环境的作用.其设想如下：

（1）把资源税征收范围扩大至土地、森林、草原、滩涂、地热等再生和非再生资源的各个领域，同时要调整税额，可将资源开采产生的环境成本考虑进来.

（2）扩大消费税的课征范围.我国财政部已经提出，要完善消费税制度，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围.如一次性使用的电池、各类会对环境造成严重影响的包装物品、氟利昂等.

（3）在增值税制度中，对于回收和利用废旧物资的企业，应在现行增值税法规定的基础上适当提高抵扣率，以鼓励对废旧物资的回收利用.

（4）在个人所得税中，可对个体经营者为治理污染而进行的产品、工艺、设备的调整给予税收减免；对从事环保事业的个体经营者、环保类企业的技术人员在计算个人所得税时可考虑加计扣除[10].

〔1〕李里.促进环境保护的财政政策选择[J].特区经济，2007(03).

〔2〕蒋洪.公共经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2006.88-90.

〔3〕张国宴.关于中国排污收费制度的分析[J].经济论坛，2008(13).

〔4〕乐小芳.我国环境税收政策现状及改革目标[J].深圳大学学报(人文社会科学版)，2009(04).

〔5〕白宇飞,王冠群.我国排污收费制度的变迁历程及改革完善措施[J].学术交流，2011(11).

〔6〕苏明,刘军民,张洁.促进环境保护的公共财政政策研究[J].财政研究，2008(07).

〔7〕蒋兆才.论促进我国环境保护的财政政策[J].集团经济研究，2007(251).

〔8〕李伯涛.环境税的国际比较及启示[J].生态经济，2010(06).

〔9〕林长华.环保投入与经济发展互动关系的实证分析及应用 [J].首都师范大学学报 (社会科学版)，2013(02).

〔10〕苏明,许文.中国环境税改革问题研究[J].财政研究，2011(02).

F205；F812

A

1673-260X（2014）10-0121-04