中国通用航空发展现状及对策分析

徐 行

(西安航空学院 理学院，陕西 西安 710077)

中国通用航空发展现状及对策分析

徐 行

(西安航空学院 理学院，陕西 西安 710077)

通过对我国通用航空的基本状况、主要特点、政策法规、产业园区等基本状况的分析，并与美国等国家通用航空现状的简单对比，可以看出，我国通用航空已经到了快速发展的重要起步阶段，提出了我国通用航空发展存在的主要问题和发展瓶颈，依据国家关于低空空域管理改革的意见等相关政策，归纳并提出了发展我国通用航空的几个方面措施建议。

通用航空；低空空域；通用航空机队；通用航空产业；通用航空环境

随着我国低空空域管理细则及相关行业政策的出台，国内通航产业将迎来发展的春天。为此，我们应该清醒认识我国通用航空发展的现状和存在的主要问题，分析解决问题的对策，主动把握我国通用航空的发展机遇期。

一、通用航空器的定义和分类

国际上一般按照用途把航空业分为军用航空和民用航空两大类。民用航空又分两部分：一部分是为公众服务的航班飞行，统称公共航空运输；另一部分是除上述航班飞行之外的所有民用飞行活动，统称通用航空运输。《国务院关于通用航空管理的暂行规定》中对通用航空解释是：凡使用民用航空器从事为工业、农业、林业、牧业、渔业生产和国家建设服务的作业飞行，以及从事医疗卫生、抢险救灾、海洋及环境监测、科学实验、教育训练、文化体育及游览等项飞行活动统称为通用航空。用于这些活动的飞机统称为通用飞机。可见通用飞机的用途广泛、数量多(世界上超过32万架，占民机总数90%左右)。通用航空器分类如图1所示。

二、我国通用航空发展状况

(一)我国通用航空的基本状况

我国的通用航空业组建于1952年，组建后使用量很小，到改革开放后才有了较大增长。根据民航总局统计年报，从1978年到2002年，通用航空年平均作业小时约4万飞行小时，2002年后增幅较大，2007年达到10万飞行小时，创历史最高，主要以农林作业飞行为主。从飞行时间、飞行量和飞行架次上看，东北地区通用航空的飞行时间、飞行量和飞行架次在全国通航中所占比例较大。现役的国产通用飞机主要有运5/运5B，运11/运12等型号，属于七八十年代的产品。据中国民航局《2013年民航行业发展统计公报》显示，截至2013年底，获得通用航空经营许可证的通用航空企业189家，其中，华北地区48家，中南地区39家，华东地区36家，东北地区20家，西南地区24家，西北地区16家，新疆地区6家；全行业完成通用航空生产作业飞行59.1万小时，比上年增长14.3%；通用航空企业适航在册航空器总数达到1519架，其中教学训练用飞机340架[1]。按此增长势头发展，超额完成中国民航发展第十二个五年规划已成定局[2](见表1)。

图1 通用航空器的分类

*注：带*号是民航局“十二五规划”通用航空发展目标数据，括号内为生产作业时数。

从世界范围看，通用航空产业是21世纪最富潜力的朝阳产业之一，我国目前通用航空产业与世界发达国家相比，差距很大，与我国经济总量、社会需求及快速发展的航空产业很不适应。以2012年中美等国通用航空统计数据对比可以看出这一差距[3-4](见表2)。

表2 中美等国通用航空发展对照表

*美国有19786个“着陆设施”(landing facilities)，其中商业机场数是13451，直升机机场数是5658，水上飞机基地数是498，滑翔机机场35，气球起降场13，超轻型飞机机场131。

(二)我国通用航空的主要特点

1.不可替代性

通用航空，尤其是直升机服务具有低空飞行、短途运输、机动性强、业务领域广泛等特点，在航空产业中具有不可替代的作用。

2.广泛性、分散性、突发性

我国通用航空涉及国民经济各部门；分散于个人、企事业单位，作业遍及高原、平原和海洋，飞行高度涉及超低空、低空和高空，飞行时间从春到冬，有些项目如航空热红外，扫描和微波辐射，需在夜间飞行不可预见性大，如抢险救灾、森林灭火、防治农业病虫害等。

3.很强的行业依附性

从国家对通用航空定义就可看出涉及到除军事、警务、海关缉私飞行以外的几乎所有民用航空活动，行业背景极为鲜明。

4.地区差异性

如：东北、西北地区发展农林业航空，西南地区发展林业航空，华东、华南地区发展海上石油开发航空支援等。

5.民航发展和航空制造加速器

通用航空与运输航空被并称为民航发展的“鸟之两翼，车之两轮”。通用航空可为运输航空培养人才、创造技术；通用航空的发展可以促进运输航空的发展，偏废任何一方都不可行。同时，通用航空产业与航空器制造、运营、维修息息相关，通用航空发展起来将强劲助推中国航空制造业的发展。

(三)我国有关通用航空的主要政策法规

近几年来，在国家低空空域管理细则及相关行业政策未制定完善的背景下，国内通航产业还未出现突破性发展，底子仍然较薄，整体规模较小，发展中还存在种种问题。但是，随着市场需求的不断释放，相关政策法规也会快速、集中跟进。如去年至今就有：2013年8月8日，国家发改委发文，关于进一步加快低空空域开放、通用航空等重点领域制度改革，通航发展已正式纳入国家发改委改革工作范畴；2014年8月，国务院、中央军委空中交通管制委员会也出台了《低空空域使用管理规定(试行)》(征求意见稿)；2014年10月即将召开全国低空空域管理改革工作会议，将系统梳理改革情况，理清管理思路，进一步推出针对性、操作性强的实施细则，推进低空空域改革。

近期有望出台或值得关注的政策还有《通用航空飞行管制条例》(修订版)、《低空空域划设方案》、《通用航空飞行管制条例》(修订版)、《通用航空机场申报与审批管理程序》等有关通航的重要法规。有政策法规的强力助推，2015至2020年将成为我国通用航空产业真正的规模化发展期。据中国民航科技研究院通用航空研究室主任张兵介绍，我国初步建立了多层次通用航空促进政策体系，建立了由综合性政策、专项政策的管理体系，为通用航空环境优化提供了较强的政策支持。目前包括国务院、中央军委、中国民航局、空管委、地方政府等多个部门联合打造通用航空产业。我国目前大型公务机审批权依然隶属于中国民航局，其余的通用航空经营和审批权都进行了简化和下放。未来中国民航局希望将通用机场的审批由民航局下放到地方政府，并给予政策引导。我国有关通用航空的主要政策和法规如表3所示。

表3 我国有关通用航空的主要政策法规一览表

续表3

公布日期法规名称2009.12.23《关于加快通用航空发展措施的通知》(民航局民航发〔2009〕101号)2010.04.23《民航局关于引进进口通用航空器管理暂行办法》(民航局民航发〔2010〕70号)2010.08.19《关于深化我国低空空域管理改革的意见》(国务院中央军委国发〔2010〕25号)2011.04.07《中国民用航空发展第十二个五年规划》(2011-2015)(民航局)2012.03.17《民航发展基金征收使用管理暂行办法》(财政部财综〔2012〕17号)2012.05.07《高端装备制造业“十二五”发展规划》(工业和信息化部)2012.06.01《通用机场建设规范》(中国民用航空局MH/T5026—2012)2012.07.08《国务院关于促进民航业发展的若干意见》(国发〔2012〕24号)2012.07.09《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》(国务院国发〔2012〕28号)2012.12.11《通用航空发展专项资金管理暂行办法》(民用航空局财政部民航发〔2012〕111号)2012.12.24关于修订印发《引进通用航空器管理暂行办法》的通知(民航发〔2012〕117号)2013.08.08国家发改委发文:进一步加快低空空域开放、通用航空等重点领域制度改革。通航发展已正式纳入国家发改委改革工作范畴。2013.11—《通用航空飞行任务审批管理规定》颁布、包括《低空空域使用管理规定》、《飞行服务站系统建设和管理规定》、《目视飞行航图制作与管理实施办法》在内的一系列实操性法规已陆续开始征求意见。新版的《通用航空经营许可管理规定》也即将出台。2014.08—《低空空域使用管理规定(试行)》(征求意见稿)(国务院、中央军委空中交通管制委员会(简称国家空管委))2014.10—2014年10月即将召开的全国低空空域管理改革工作会议,有望出台:《通用航空飞行管制条例》(修订版)、《低空空域划设方案》、《通用航空飞行管制条例》(修订版)、《通用航空机场申报与审批管理程序》等。

(四)我国通用航空产业园基本状况

2012年5月7日，工业和信息化部制定的《高端装备制造业“十二五”发展规划》正式发布，该《规划》明确指出，“十二五”期间国家将“以市场应用为先导，以重点产品研制为主线”，重点发展“通用飞机和航空配套装备”[5]；2012年7月8日，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，将加强机场规划建设、大力发展通用航空作为促进民航业发展的重点任务[6]；2012年7月9日，《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》进一步提出将“大力发展符合市场需求的新型通用飞机和直升机，构建通用航空产业体系”[7]。截至2012年底，全国低空空域改革试点已扩大至“两大区、七小区”。2015年前，在北京、兰州、济南、南京、成都飞行管制区推广改革试点，优化管理模式，合理布局和建设服务保障网点，建设低空空域运行管理和服务保障体系。在中南、东北地区进行通用航空综合改革试点工作。瞄准低空开放政策以及市场需求激增，全国多地加速通用航空产业布局。根据中国民用航空局和中国航空运输协会通航委员会联合发布的《2011中国通用航空发展报告》显示[8]，国内有经国家发改委批准建立的西安、沈阳、珠海等8个国家或省部级通航高技术产业开发区。此外，还有山东滨州、江西南昌、石家庄等地都在积极发展以制造为基础的通用航空产业基地。目前，国内主要的通航产业开发区有：哈尔滨通用航空产业基地、天津直升机基地、石家庄通用航空产业基地、沈阳通用航空产业基地、西安通用航空产业园、成都通用航空产业基地、安顺通用航空产业基地、珠海通用航空产业园、南昌通用航空产业基地、滨州大高通用航空城等。截止目前，我国各种与通航有关的产业基地、园区约100个，其中重要的通用航空产业园区情况如表4所示。

表4 我国通用航空重要产业园列表

续表4

序号省市建成时间产业园名称4法库县十间房镇尚屯村2010年4月基地建设启动沈阳通用航空产业基地(产业开发区)5西安阎良2005年3月正式启动建设西安通用航空产业园(产业开发区)6陕西渭南蒲城蒲城通用航空产业园7金堂县白果镇顺江村成都通用航空产业基地(产业开发区)8贵州安顺安顺通用航空产业基地(产业开发区)9珠海航空产业园区珠海通用航空产业园(产业开发区)10山东滨州滨州大高通用航空城(产业开发区)11南昌航空城南昌通用航空基地(产业开发区)12北京密云县北京密云通用航空产业园13平谷区金海湖地区2011年12月挂牌北京通用航空产业基地14甘肃白银申请建设,招商西北通用航空产业园15宁夏银川银川通用航空产业园16大连生态科技创新城大连通用航空产业园17金州新区登沙河临港工业区2012年5月28启动大连通用航空产业园18盘锦盘山县陈家镇2008年始建盘锦通用航空产业园区19渭南卤阳湖开发区渭南市通用航空城20山西太原2013年7月15日协议太原通用航空产业基地21福州竹岐工业园湖头山福州通用航空产业基地22重庆两江新区龙兴工业园区重庆直投通用航空产业基地

三、我国通用航空存在的主要问题和发展对策分析

(一)存在主要问题

从上述分析和数据对比可以看出，我国通用航空存在的主要问题有：

(1)通航市场规模小、范围窄、发展缓慢是长期困扰通用航空产业发展的根本问题。

(2)通用航空管理法规和标准体系存在的缺失，是制约通用航空产业发展的关键问题。

(3)通用飞机数量少、型号少、老化严重是影响通用航空产业发展的重要问题。

(4)飞行员和机务维修人员数量严重不足、流失是导致通用航空产业不断萎缩的重要因素。

制约我国通用航空发展的最根本原因是通航管理体制和机制问题，核心体现在空域使用和机场建设等方面的审批制。低空领域没有开放是我国通用航空产业发展滞缓的主要瓶颈。我国空域属于军管，目前只有京沪、京广和沪广等28条航线以及非常有限的空域由民航来管理，绝大部分的低空领域还不开放，这一发展瓶颈如不能突破，通航发展则无从谈起。

(二)发展对策分析

1.从国家层面出发，尽快制定和落实通用航空产业发展规划

2009年中国民航局为加快通用航空发展，把通用航空作为民用航空的两大支柱之一，从科学规划通用航空发展、落实通用航空的资金扶持政策、推动空域保障环境的改善等15个方面出台了发展举措[9]。国务院在《关于促进民航业发展的若干意见》中，已经从国家层面提出要大力发展通用航空，“巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点。推动通用航空企业创立发展，通过树立示范性企业鼓励探索经营模式，创新经营机制，提高管理水平。坚持推进通用航空综合改革试点，加强通用航空基础设施建设，完善通用航空法规标准体系，改进通用航空监管，创造有利于通用航空发展的良好环境”[6]。《意见》已经指明，目前制约我国发展通用航空的瓶颈主要包括政策保障有待提高、基础设施建设有待加强，人才缺乏现象有待突破。

2.以低空空域对通用航空开放为契机，健全通用航空管理法规和相关标准体系

2010年8月，国务院、中央军委颁发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》、2013年8月，国家发改委发布了《关于进一步加快低空空域开放、通用航空等重点领域制度改革》的文件，说明从国家层面把通航发展已正式纳入国家发改委改革工作范畴。这两个文件是指导今后一个时期我国低空空域管理改革的纲领性文件，将成为中国通用航空发展的助推器。此举意在调整中国低空空域管理体制与机制，由过去的粗放式管理逐渐向精细的管理方式转变，以适应中国通用航空行业的发展。《意见》从空域分类划设、空域准入使用、飞行计划审批报备、相关服务保障、行业监管和违法违规飞行查处等五大方面，就未来我国真高1000米以下低空空域的管理使用进行了详细、有实操性的规定，将成为未来我国低空空域使用管理的基本依据[10]。文件明确，改革分三个阶段：第一个阶段是试点，即2011年前在沈阳、广州飞行管制区试点，进一步积累经验；第二个阶段是推广，即2015年年底前，在全国推广试点成果，实现低空全面开放；第三个阶段是深化，即2020年底前，建立起科学的空管理论体系、法规体系、运行管理体系和服务保障体系，实现低空空域资源充分开发和有效利用，在此基础上进一步建立完善与通航发展改革有关的一系列管理法规和标准体系。

3.降低通航市场准入标准，加大国家政策性扶持力度，引导民营资本进入通用航空产业

中央政府、地方政府、社会资本开始构建以通用航空为体系的投资策略。目前国家补贴通用机场建设的资金依然缺乏，建议地方政府出土地，中央政府出资本金的模式进行补贴。据中国民航科技研究院通用航空研究室主任张兵介绍，每年中国民航局给予通用航空企业两到三亿元的补贴，2012年，通航企业实现作业收入为40亿元，同比增长34%。2012年，我国94家通航企业抛开补贴因素，已经基本实现了运营的盈亏平衡。

分析发现，低空开放后主要受益企业有以下两类。(1)通用航空运营和服务企业。低空空域开放前，我国通用航空的作业量以年均15%左右的速度平稳增长；低空空域开放后，即便维持现有的通用航空器，通用航空的作业量仍将大幅提高。这必然直接导致航空运营企业的业务增长，同时也将带动飞行、机务、签派等各类人员培训和维修等服务企业市场需求。(2)通用飞机制造及相关材料企业、机场及空管等配套设施建设。通航发展，必须基础先行。我国大力推进低空开放，解决了政策基础，紧跟而来的就是机场建设配套设施等硬件基础需求的快速增长。“十二五”期间，我国计划新建52个机场，如果政策到位，引入民营资本，机场建设数量将远远超过这个预期。同时，通用航空将对空管系统提出更高要求，与空域开放相配套的地面雷达、导航、通信等设施都需要部署到位。通用航空器制造企业将从低空开放中受益。从细分市场来看，直升机领域的进入壁垒较高，企业盈利能力更有保证。

预计随着市场需求的不断扩大和政策完善，2015-2020年将成为我国通用航空产业真正的规模化发展期。在市场需求的引导下，机场、跑道、航空通讯设备等基础设施，有望率先成为投资热点；而适航认证、航线报批、飞行培训、托管维修、机组人才配置、基地网络服务等配套服务对促进产业与市场需求的发展有重要作用，将成为随之兴起的重要领域；中国日益蓬勃发展的通用航空市场已经成为全球关注的焦点，国外通用航空厂商也将逐步加快中国市场开拓步伐。大力谋划和发展通用航空产业已成为各地加快经济发展、促进经济转型升级的重大举措。

4.现行的飞行员培养模式需要进一步地国际化、开放化、企业化

由于我国通用航空发展不足，通航企业基本没有大规模输出飞行员的可能，致使飞行员相对稀缺造成飞行员管理问题突出。我国通用航空产业关键岗位人才缺乏，持证飞行的驾驶员仅有1700多名，而美国却有近60万名；航空发达的国家通用航空为运输航空提供了充足的飞行员选择。我国积弱的通用航空还不能为运输航空提供飞行员，但在5-10年后，通用航空器达到5000-10000架时，情况就会改变。所以，以发展的眼光看，就不能只就通航讨论通航的人才培养，要改革现行的飞行员等人才培养模式，进一步采用国际化、开放化、企业化的模式进行飞行、机务、签派等专门人才的培养，通航也就有条件为运输航空提供更多的人才储备。

四、结语

我国从2013年开始，正在全面推进通信指挥和对空监视设施的建设，正在逐步形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体化的低空空域管理运行和服务保障体系，通用航空正在迎来发展机遇期。通用航空领域有望成长为中国经济的新增长点，通航的发展“有利于航空业的发展，有利于航空制造业的发展，有利于综合交通体系建设的推进”。预计从2015年起的未来10年，我国通用航空将呈现“井喷”式发展。

[1] 中国民用航空局.2013年民航行业发展统计公报[R].2014.6.

[2] 中国民用航空局.中国民用航空发展第十二个五年规划(2011-2015)[R].2011.4.

[3] 中国民用航空局，中国航空运输协会.2012中国通用航空发展报告[R].2013.3.

[4] 董念清.我国通用航空发展现状、困境及对策探析[J].北京理工大学学报，2014，16(1)：110-117.

[5] 工业和信息化部.高端装备制造业“十二五”发展规划[R].2012.5.

[6] 国务院.关于促进民航业发展的若干意见[R].2012.7.

[7] 国务院.“十二五”国家战略性新兴产业发展规划[R].2012.7.

[8] 中国民用航空局，中国航空运输协会.2011中国通用航空发展报告[R]. 2012.3.

[9] 中国民用航空局.关于加快通用航空发展措施的通知[R].2009.12.

[10] 国务院，中央军委.关于深化我国低空空域管理改革的意见[R].2010.8.

[责任编辑、校对：东 艳]

Analysis on Current Development Situations and Countermeasures of China's General Aviation

XU Xing

(School of Science, Xi'an Aeronautical University, Xi'an 710077, China)

Analysis on basic situations, major features, policies and rules, and industrial parks of our country's general aviation and the simple comparison with those of the United States' general aviation reveal that our country's general aviation would embrace the rapid development very soon. Therefore, the article points out major development problems and bottlenecks of our country's general aviation, and concludes and brings forth several suggestions on the development of our country's general aviation according to national policies concerning low-altitude airspace management reform.

general aviation; low-altitude airspace; general aviation fleet; general aviation environment

2014-08-12

陕西省教育厅科研计划项目(2013jk0164)

徐行(1959-)，男，陕西西安人，教授，主要从事高等教育研究。

F560

A

1008-9233(2014)06-0034-07