美国南海政策困局浅析

李永强，赵 远

(1．吉林大学行政学院，吉林长春 130012;2．河北金融学院社科部，河北保定 071000)

对于美国而言，南海有着至关重要的意义:南海是西太平洋最为重要的航道之一，也因其蕴含着相当丰富的海洋资源而备受关注。同时，美国借助南海争端的不断发展与演化，将其与美国战略重心在亚太地区的加强相结合，强化美国对亚太地区安全事务的主导。这种主导的强化，有利于美国强化其亚太霸权，进而巩固美国的全球霸主地位。

2010年美国国务卿希拉里在河内提出对南海航行自由的言论:“像其他国家一样，美国有着自由航行的利益、公开进入亚洲的公海并尊重南中国海的国际法。”［1］此后美国南海政策开始呈现出显性变化，这是自冷战后乃至越战后美国在南海战略的强化趋势得以突出。2012年，中国与菲律宾在黄岩岛出现争端，对此，美国也借《美菲共同防卫条约》显示美国对菲的保护义务［2］。

然而，美国南海政策的实施与演化，美国南海政策困局也逐步凸显;随着这些困局的延续，也将促进美国南海政策在未来的演变并产生相关的影响。

一、美国南海政策的三个缝隙

自2010年以来，美国南海政策的显现可概括为:美国对南海诸多事务的关注与参与是现实的，美国直接不介入南中国海的各种争端，同时，也不希望损害美国在南海的利益。这里美国的利益涉及诸多方面:美国需要维护南海的海上航行自由;美国需要维持、强化与南海周边盟国的关系，也需要美国的盟国履行必要的义务;美国对中国在南海的军事部署与军力增长抱有担心与怀疑;美国需要借助南海争端，强化美国对包括南海地区在内的整个东亚地区乃至整个西太平洋地区安全事务演变与区域政治整合的主导作用与美国的优势地位。

客观说来，美国南海政策的表象是相对较为清晰的，但鉴于南海争端的复杂局势，美国南海政策在实施与演变的进程中，正在面临着某些困局。美国南海政策困局的根源主要在于南海争端存在着相当明显的复杂性、美国南海战略与美国全球战略之间的相互协调以及美国与南海争端各国之间相互关系等诸多因素，美国南海政策所面临的困局随着南海争端的不断激化与演变而有所显现。

具体说来，对美国的南海政策困境至少可以从两个相互关联的层面理解:

美国南海政策困局之一在于美国在南海周边地区联盟国家的牵连与背弃。美国与南海争端中某些参与国是存在联盟关系的。一国是否采取联盟政策，并不是原则问题，而是取决于对该国是否有利［3］。对于美国及其南海盟国而言，是否采取联盟政策与是否能够落实联盟义务，面临着相互剥离的困局。一方面，美国需要在南海争端中维系美国盟国比如菲律宾等国家的安全，尤其是其国家领土与主权的完整。因而，根据《美菲共同防御条约》的相关条款，美国是负有这样的义务的。然而，鉴于南海争端的现状，美国因菲律宾在南海的所作所为，比如2012年菲律宾主动挑起的中菲黄岩岛争端，因美国与菲律宾联盟关系的牵连而使美国卷入可能与中国的冲突是不符合美国在亚太地区甚或在全球范围利益的。因而，联盟的牵连显然与美国的义务相剥离。

同样，对于菲律宾而言，因美国在联盟义务中牵连的剥离，而出现了联盟中本国的同盟国家在履行盟约义务中背弃的困境。比如，2011年夏，中菲两国因南海争端而关系紧张时，尽管有媒体称美国应在南海部署军力［4］，但事实上，美国并未采取类似天安舰沉没事件和延坪岛炮击事件后的举措。再如，在2012年4～6月间的中菲黄岩岛争端中，美国对菲律宾的支持相对有限，既没有派出军舰飞机出现在南海，也没有向中国施加某些外交毋宁说军事压力，这与美国在2010年4月应对天安舰沉没事件、2011年11月延坪岛炮击事件的反应大相径庭。

表1 美国应对黄岩岛争端与天安舰沉没事件、延坪岛炮击事件对比表

需要指出的是，美国在应对天安舰沉没事件、延坪岛炮击事件中，虽未直接与中国军队进行面对面的接触，但美国利用上述事件所进行的大规模军事演习，已然构成对中国国家安全的直接威胁;同时，美国也借助上述事件后的军事演习，强化了美国与韩国、美国与日本的双边安全合作关系，进一步整合了美日韩的军事合作。然而，在黄岩岛争端中，美国的举措有所不同，彰显出美国南海政策与美国朝鲜半岛政策之间的不同考量，其中包含着美国对其在朝鲜半岛与南海利益的不同关注、对中美关系在上述领域博弈的不同理解。

美国南海政策困局之二在于美国在包括南海争端各项事务参与中，因其自身发挥的作用，在支持其他国的同时，难以得到中国的有效认同。

以美国在南海利益分析看，除了南海主权争端外，美国多是南海各项事务的参与者，比如在南海的航行自由方面，仅就美国在整个西太平洋地区的经济与安全利益而言，美国是需要维护南海的航行自由的。再如，就美国在南海周边国家的联盟体系而言，美国对南海的盟友有着必要的义务，比如菲律宾、泰国;同样，美国也可能保障近年来与美国积极改善双边关系的越南的某些利益;此外，美国在东亚地区重要的盟国日本、韩国都对南海事务有着不同程度的参与。对此，美国需要合理地处理其亚太联盟体系在南海事务中的作用。

与此同时，美国在处理南海事务中的对华关系却因美国维护其南海利益的种种举措而难以取信于中国，更别说开展在南海事务中的对华合作。一方面，美国通过对南海争端的参与，对菲律宾、越南等国家的实质性支持，对印度、日本、韩国等国家南海事务参与的默认等等，构成对中国在南海事务中发挥作用的某种牵制或者制约;另一方面，处于对中国军事现代化、中国军事不透明的担忧，美国在南海进行大量针对中国的军事活动，这种活动自冷战后从未停歇，比如2001年的中美南海撞机事件、2009年的“无瑕”号事件。这种在中国近海等区域进行的军事活动显然是影响中美之间军事互信的，也无助于中国对美在南海政策的理解。显然，中美之间在南海事务并未形成有效的合作，这不利于美国南海政策的顺利推进。

二、美国南海政策缝隙的延续

南海争端的不断发展与演变，美国南海政策所面临的困局将进一步随着时间的推移而延续。南海争端的变化趋势将构成对美国南海政策困局的持续约束，从现状看，南海争端目前主要涉及中国/台湾所提出的九段线(1946)、菲律宾对南沙群岛的主权要求(1978)、马来西亚的大陆架界限划分(1979)、文莱的对南沙的主权要求(1988)、马来西亚和越南的大陆架划分(2009)、越南对南海的划分主张(2009)等诸多尚未解决的问题［5］。而这些争端的不断演化与可能存在的激化，也将造成美国在南海的利益受到影响。比如争端的激化可能引起的地区冲突对航行自由、美国盟国安全的影响都可能牵扯到美国南海政策的实施。

随着南海周边国家经济发展的持续，各国对海洋资源的需要也将随之进一步扩大，各国对南海海洋资源的需求随着个别国家在南海的“海洋圈地”而更为凸显。鉴于当前各国对南海的诸多海域、岛屿尚无明确划分，某些国家的强制划分，比如2012年6月，越南对南沙、西沙群岛设立行政区域的行为，引发中国的不满［6］，都可能造成南海争端局势的紧张。在这种“海洋圈地”运动的背后，显示出对海洋资源的控制。

以南海渔业资源开发为例。在南海对他国渔船进行抓扣、罚没正在呈现出常态化的发展趋势。2012年年初，大量中国渔船撤离南海渔场的原因就是担心他国的抓扣［7］;2011年，中国渔政船在南海也曾成功防止了印度尼西亚政府公务船对中国渔船的抓扣［8］;2012年中菲黄岩岛争端也是由于菲律宾军舰在黄岩岛泻湖内对中国渔船进行抓扣［9］。显然，南海局势中，渔业资源的开发与管理中所存在的这些问题，将成为未来南海争端的重要根源之一。

以南海油气资源开发为例。近30年来，越南、马来西亚、菲律宾、文莱、印度尼西亚等国纷纷加强对南海的开发和利用，开发步伐也从近海大陆架向深海持续推进。一份西方知名石油公司提供的报告显示，上述五国已经与西方200多家石油公司合作，在南海海域合作钻探了约1380口钻井，石油年产量达5000万吨。这个数字相当于中国大庆油田最辉煌时期的年开采量［10］。鉴于南海诸多海域、岛屿的实际控制在多个国家与地区，在南海油气资源的开发中，未来关于油气资源的归属争端是很难避免的。这些争端无疑将成为未来地区安全的隐患。

当前，尽管南海各国达成过《南海各方行为宣言》，但这一宣言缺少必要的约束性与强制性，事实上，南海是处于无政府状态的。这种无政府状态的现实造成某些国家在南海大肆进行“海洋圈地”，美国在南海的种种举措，客观上纵容了某些国家在南海的所作所为。而这种所做所为，又促使美国南海政策陷入困局:美国希望维护南中国海的稳定，但却支持某些国家在南中国海对中国大搞对抗;美国不希望直接介入南海争端，但盟国将美国拽入争端的可能性是存在且在扩大的;美国希望维护中美关系，但是美国在南中国海问题上屡屡与中国发生冲突。同时，南海的海洋危机管理、控制与预防机制的缺失，造成南海争端中的相关国家缺少必要的危机处理与应对能力，进而可能迫使南海危机、争端转化为冲突的可能性增大。

除了南海争端的现状与发展趋势对美国南海政策困局的影响，南海问题中的中美博弈在涉及中美关系整体发展的同时，美国在南海事务中对华的举措，也在一定程度上影响着美国南海政策的困局。比如美国对南海自由航行参与，美国对南海岛屿主权争端的参与，对美国在南海军事活动的评估。

21世纪初期乃至相当长的一段时期内，中美关系都是全球最为重要的双边关系之一。中美两国在全球与地区事务中有着相当广泛的合作，也存在进行合作的广泛空间，同时，也存在着某些问题需要共同应对。诚如2012年，中国国家副主席习近平在访美时所作出的评价:宽广的太平洋两岸有足够空间容纳中美两个大国。我们欢迎美国为本地区和平、稳定、繁荣发挥建设性作用，同时希望美方充分尊重和照顾亚太各国的重大利益与合理关切［11］。结合中美关系的整体发展趋势而言，南海事务是对中美两国双边关系进行考量与检验的有效平台。

整体上看，中美关系的持续与健康发展中，中美两国在南海事务中进行必要的协调是值得关注的。需要指出的是，这一协调并不意味着中美两国能够共管南海，而是在于中美在南海事务尤其是南海争端中的相互沟通与对话。中美两国在维护地区的安全与稳定中是存在共识的，从这一共识出发，倘若能够顺利实现中美两国在南海事务中的某些协调，有助于中美关系互信的构建。具体的构建则将需要结合影响美国南海政策困局的相关领域的中美两国的深入博弈。

从美国关注的南海航行自由而言，尽管美国政府多次强调对南海航行自由的关注［12］，但美国政府并未指出何种条件下构成对南海航行自由的危害，何种条件下美国将对受到干扰或者影响的南海航行自由进行保障。同时，中国则对维护南海航行自由进行了必要的表态，即南海的航行自由从来不是问题，也没有因为南海争议受到任何影响。中国是南海航道的主要使用国，南海的航行自由与安全是中国的利益所在［13］。由此可见，中美两国都是致力于维护南海航行自由的，在具体事宜中，两国还需要进行必要的协调。

需要强调的是，南海航行自由与无害通过是相辅相成的，即航行自由势必就要以无害通过为前提，而无害通过则是实现航行自由的保障之一。以航行自由为名，进行的非无害通过，比如在专属经济区内的抵近侦察、蓄意挑衅等活动，不能视为真正意义上的航行自由。

从美国对南海岛屿主权争端的参与而言，尽管美国政府的公开表态为美国不会在南海的主权争端中选边站［14］，但事实上，美国通过对菲律宾等盟国与其他国家，比如越南等，进行实质性的军事援助，这在一定意义上可以解读为美国并非在争端中保持中立。可否这样认为，美国通过军援、外交等手段对南海争端进行隐性参与是出于借助南海争端强化美国地区安全主导地位的考量，也是出于遏制中国在地区安全事务中发挥影响的考量。美国欢迎中国在地区事务中发挥相应的作用，但是，美国并不乐见于中国成为地区事务中的主导。

然而，随着中美关系的不断发展与成熟，美国对南海岛屿主权争端的参与正在逐步构成对美国南海政策的制约，至少美国难以在协助盟国争端与中国对抗的同时，获取来自中国的信任。

从美国在南海的对华军事活动评估来看，长期以来，美国在中国周边地区开展的对华军事侦察、大规模军事演习等军事活动，既是对中国国家安全的切实危害，也不利于中美两国双边关系的顺利发展，尤其是两国军事互信关系的发展。当今中美关系日趋成熟，中美战略协作伙伴的构建与巩固、中美两国之间的战略与经济对话都在持续，美国对中国军事现代化不透明是抱有疑虑的，但通过军事侦察的手段进行了解于当前中美关系发展是不恰当的，也是不合适的。对此，美国国内已经有了要求美国政府重新评估在中国专属经济区内的对华军事侦察活动的声音［15］。可见，如果能够有效减少或者最终消除美国在南海针对中国的军事活动，是符合中美双边关系发展的现实需求的，也有助于南海局势朝着稳定与和谐方向发展。但美国政府，特别是军方，是否能够停止对中国的军事侦察，这在短时期内可能是难以实现的，这也就延续了美国南海政策的困局。

综合上述分析，南海局势的现状与发展趋势表明，美国南海政策因南海局势的变化、中美两国在南海的持续博弈，尤其是美国对南海事务的参与，都在诸多层面彰显出美国南海政策所面临困局的持续。

三、美国南海政策的未来演变

未来的美国南海政策对于美国是否能够有效摆脱南海政策困局而言，是具有重要意义，也是值得进行必要的观察与审视的。整体上看，美国南海政策在未来相当长的一段时期内难有明显变化，这与美国战略重心东移是密切相关的。

概括说来，美国南海政策未来的演变趋势大致着眼于以下三方面:

第一，南海局势的不断发展与演化，尤其是南海的海洋岛屿主权争端，可能促使美国的南海政策存在有限介入和大规模介入的双重可能并存的局面。根据上文分析，南海争端所引发的危机是客观存在的，因而，在美国南海政策的未来演变中，美国通过对危机介入而发挥其作用也是现实的。

第二，从有限介入危机的可能看，美国对南海争端所引发危机的有限介入表现为美国对争端的隐性参与，即美国为危机当事国提供某些武器装备、情报与后勤支持等，但美国军队并不直接介入。这种有限介入危机的模式，可能与2011年美国参与利比亚战争的形式相类似。

第三，从大规模介入危机的可能看，美国对南海争端所引发危机的大规模介入继而表现为美国对争端的显性参与，即美国通过派遣相当数量的军队，比如航空母舰编队，直接参与危机的处理与应对。这种大规模介入危机的模式，可能与1996年美国介入台海危机的形势相类似。

值得注意的是，从南海争端的现实与发展趋势看，未来美国以军事手段介入南海争端的可能性也是存在的。事实上，随着美国战略重心东移，美国在亚太地区军事部署的调整，比如在澳大利亚达尔文港部署军事基地等针对中国的举措［16］，着实是有助于美国对南海争端进行有效参与的。

中美关系发展对美国南海政策的影响将逐步深入，这将体现为中美关系的持续发展与美国未来南海政策的互动效应，也是21世纪中美关系发展的趋势之一。随着中美联系的不断加强和重要性的进一步上升，首脑外交和各种形式的对话机制会继续在双边互动中发挥重要作用，而新的交往形式也会不断出现，丰富中美关系的管理手段［17］。显然，中美关系的发展将有助于美国对其南海政策的重新评估与分析。

比如，2012年5月中国国防部部长梁光烈在访问美国时，提出构建中美新型军事关系的四点建议，一是打破思维定势，确立有利于两军关系发展的相关政策;二是加强对话交流，不断增进战略互信;三是围绕共同利益，深化务实合作;四要始终着眼大局，妥善处理有关分歧和敏感问题。同时，指出美军舰机对华抵近侦察等中美军事关系的障碍［18］，而倘若美国通过其对包括南海政策在内等与中国相关的政策重新评估与分析后，进行必要的调整，这可能将直接推动中美军事关系改善，切实落实两国新型军事关系的构建，进而对中美关系的良性发展提供必要的有利条件。

美国南海政策的演变将受到东亚地区区域整合的影响，尽管当今的东亚政治一体化进程并不明显，但东亚国家在区域内实现整合的进程，比如东盟国家的整合，可能会影响美国的南海政策。未来的南海局势发展演化中，东盟国家是否切实需要美国的介入，将是影响美国南海政策走向的因素之一。因而，从东亚区域整合的视角分析，美国南海政策的变化存在着某种不确定性的。

整体上看，美国未来南海政策的演变至少因美国介入南海争端、中美关系的变化与东亚区域整合等三方面因素所构成的复合性影响作用而有所变化。对此，如何有效应对美国未来南海政策的变化，将是有效应对包括南海争端在内的南海局势变化的重要环节之一。而这三个方面的复合性影响作用，其主动权多在于美国。更为深层次的因素表现在:首先，美国国内政治环境日趋保守化，处理包括南海政策在内的诸多对华政策中的变数逐渐增多。其次，美国综合国力的变化与相关对比，美国是当今世界综合国力最强的国家之一，也是军事实力最强大的国家，而未来中美之间综合国力的对比，尤其是军事实力的对比、外交战略的优劣都将影响美国在南海的政策与相应的举措。再次，美国如何有效、妥善地协调与其东南亚盟国的关系，如何避免牵连与背弃的同盟困境，都将考验美国的南海政策。最后，在应对南海地区突发事件的过程中，如何平衡美国国内政治与南海局势之间的关系，其最终结果仍取决于美国的外交考量与决策。

［1］Remarks at Press Availability，Hanoi，Vietnam［EB/OL］．2010 －07－23．http://www．state．gov/secretary/rm/2010/07/145095．htm．

［2］Panetta，Agreement Shows Partnership’s Strength，Resilience［EB/OL］． http://www．defense．gov/news/newsarticle．aspx?id=116158．

［3］汉斯·摩根索．国家间政治［M］．第7版．徐 昕，郝 望，李保平，译．北京:北京大学出版社，2006:289．

［4］Tensions between China and Philippines rise over Spratly maritime borders［N］．The Christian Science Monitor，2011 －03 －31．

［5］Annual Report to Congress:Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2012［EB/OL］．Office of the Secretary of Defense，p37．

［6］中华人民共和国外交部网站:外交部声明［EB/OL］．http://www．fmprc．gov．cn/chn/gxh/tyb/zyxw/t943896．htm．

［7］中国大量渔船被迫撤出南沙:担心外国炮艇抓扣［EB/OL］．雅虎网．http://news．cn．yahoo．com/ypen/20120222/879401．html．

［8］日本防卫省防卫研究所．中国安全战略报告［R］．2012:17．

［9］中华人民共和国外交部网站［EB/OL］．http://www．fmprc．gov．cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/t922051．htm．

［10］中国或因周边5国争抢丧失南海6成油气资源［EB/OL］．http://news．eastday．com/c/20120529/u1a6586232．html．

［11］习近平接受美国《华盛顿邮报》书面采访［EB/OL］．新华社，2012－02－13．

［12］Remarks With Secretary of Defense Leon Panetta，Philippines Foreign Secretary Albert del Rosario，and Philippines Defense Secretary Voltaire Gazmin After Their Meeting［EB/OL］．http://www．state．gov/secretary/rm/2012/04/188982．htm．

［13］中华人民共和国外交部网站［EB/OL］．http://www．fmprc．gov．cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/t937874．htm．

［14］Remarks With Secretary of Defense Leon Panetta，Philippines Foreign Secretary Albert del Rosario，and Philippines Defense Secretary Voltaire Gazmin After Their Meeting［EB/OL］．http://www．state．gov/secretary/rm/2012/04/188982．htm．

［15］Bonnie S．Glaser，Armed Clash in the South China Sea［J］．Council on Foreign Relations，2012(4)．

［16］A U．S．Marine Base for Australia Irritates China［N］．The New York Times，2011 －11 －16．

［17］吴心伯．世事如棋局局新——二十一世纪初中美关系新格局［M］．上海:复旦大学出版社，2011:182．

［18］梁光烈．美对台军售等系中美两军关系发展障碍［EB/OL］．http://www．mod．gov．cn/auth/2012 －05/09/content_4365593．htm．