大珠三角城市群发展:特征、问题和策略

毛艳华，李敬子，蔡敏容

(1.中山大学港澳珠江三角洲研究中心，广东广州510275;2.中山大学 管理学院，广东广州510275;3.广东金融学院工商管理系，广东广州510521)

一、前 言

进入21世纪，城市群在全球经济中的功能、地位和作用的发挥得到越来越多的关注，同时，城市群也是一个国家的经济综合实力在空间形式上的集中体现，是一个国家参与国际分工和国际竞争的能力标志。例如，美国东北部的“波士华(Bos-Wash)”城市群集中了美国全国约20%的人口和24%的GDP，是美国的政治、经济和文化中心，而国际城市纽约依托这一城市群的综合竞争实力，不仅成为美国最大的城市，而且成为世界最大的城市和最重要的国际金融中心，并位居国际经济中心城市之首。目前，全球城市群以美国东北部的“波士华”城市群、英国城市群和日本东海岸城市群最为典型。

改革开放30多年来，粤港澳在制造业领域的分工合作，对于三地的经济发展与产业结构调整起到了重大推动作用，也推动了该区域城市空间形态的快速变化。①薛凤旋、杨春:《外资:发展中国家城市化的新动力——珠江三角洲个案研究》，载《地理学报》1997年第3期。香港逐渐成为国际金融、贸易、信息和旅游中心，澳门则成为以博彩旅游业为特色的国际城市，而珠江三角洲地区发展成为国际制造业基地。随着粤港澳区域经济的逐渐一体化，以香港这一国际城市为核心的大珠三角城市群逐渐形成已经是一个不争的事实。②胡兆量:《珠三角港澳化及湾区中心化——关于大珠三角地区发展的几点思考》，载《城市问题》2009年第9期。尤其是香港和澳门相继回归祖国后，在“一国两制”的框架下，港澳与珠江三角洲地区经济相互促进的发展已由过去受双方利益驱动的市场自发行为逐渐转向基于区域国际竞争力提升的政府战略合作行为，港澳与珠江三角洲地区在经济领域、城市建设、居民生活等各方面迅速而广泛地融合，极大地推动了大珠三角城市群的发展。

近年来，打造“更具综合竞争力的世界级城市群”这一大珠三角城市群的发展目标，已被列入国家“十二五”规划、《珠三角规划纲要》及《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》。在国家“十二五”规划中，对粤港澳合作提出了非常高的要求:打造更具综合竞争力的世界级城市群。2008年底，国务院批准实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》，明确提出“将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划”，要求“共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”，把粤港澳合作上升为国家发展战略。2010年签署的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，提出粤港澳携手打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域，并力争在“十二五”期间基本形成大珠三角世界级城市群的格局。

客观上讲，与世界级城市群相比较，大珠三角城市群的综合竞争力还存在一定的差距。如何打造“更具综合竞争力的世界级城市群”?笔者认为，从粤港澳合作提升大珠三角城市群竞争力这一角度来看，需要在经济全球化和区域一体化这一背景下确定粤港澳区域合作发展要追赶的坐标，找出大珠三角城市群与世界级城市群的差距，通过制定和采取新的措施以便突破大珠三角城市群发展面临的障碍，实现大珠三角城市群的持续发展。因此，本文拟在开展大珠三角城市群与世界级城市群之间进行对比分析的基础上，概括大珠三角城市群的发展特征，找出发展差距和影响竞争力的主要因素，最后就提升大珠三角城市群国际竞争力提出对策建议。

二、大珠三角城市群的内涵与发展特征

近年来，有关大珠三角城市群的概念与内涵还存在不少争论。在概念方面，与城市群相对应，出现了诸如都市圈、城市带、城镇密集区、大都市带、都市连绵区等概念与术语①陈美玲:《城市群相关概念的研究探讨》，载《城市发展研究》2011年第3期。。如何对大珠三角城市群的概念与内涵进行科学界定?从纯地理学意义上说，城市群是指一定地域内城市分布较为密集的地区。②参见建设部:《城市规划基本术语标准》，1998年8月13日颁布。从地理学角度来看，在一个有限的空间地域内，城市的分布达到较高的密度即可称为城市群。城市群的学术概念最早由法国地理学家戈特曼(Jean Gottman)在1957年研究美国东北部城市发展时提出，他用Megalopolis来说明这一北起波士顿、南至华盛顿，由纽约、普罗维登斯、哈特福德、纽黑文、费城、巴尔的摩等一系列大城市组成的巨大城市地域集聚现象③Jean Gottman.Megalopoli or the Urbanization of the Northeastern Seaboard.Economic Geography，1957(3):189—200.。Megalopolis在希腊语中是巨大城邦的意思，地理学界一般将它翻译为“大都市带”。在许多文献中，“Megalopolis”还译作“巨大都市带”“都(城)市连绵区”“大都市连绵区”“城镇密集地带”“城市带”“城市群”等。④李浩:《关于“大城市连绵区”相关概念的探讨》，载《城市发展研究》2011年第12期。从空间经济学的角度来看，城市的空间集聚也是为获得外部规模经济的一种城市组织形式，这与产业集群具有相似的经济意义。因此，本文认为将戈特曼的“Megalopolis”翻译为“城市群”更为合适，在内涵上与地理学常用到的“大都市带”概念相同。

另外，在地理边界范围上，目前有小珠三角、珠三角、大珠三角、港澳珠江三角洲、粤港澳等城市群的提法。从地理和经济两个方面来看，港澳与珠江三角洲地区都是紧密相连的，包括港澳在内的大珠三角地区的城市化演变经历了一个时间推移和空间拓展的过程。珠江三角洲经济区规划最早在1994年由广东省人民政府规划实施，其发展最主要得益于毗邻香港，香港一直是珠江三角洲经济区的主要投资来源，港商资金雄厚，一直扮演着领导角色。2008年国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》提出，珠江三角洲地区的面积为5.5万平方公里，范围包括广东省的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、肇庆、江门、中山、惠州九个城市。自2003年CEPA协议正式签署以来，粤港澳三地尤其是港澳与珠江三角洲地区的经贸关系不断深化，港澳与珠江三角洲地区的经济社会关系由合作走向融合。

因此，本文使用“大珠三角城市群”这一概念，并界定为由香港、澳门、广州、深圳、佛山、惠州、东莞、珠海、中山、江门、肇庆等11个城市组成的城市空间集聚区域。其中，香港和澳门都是中央政府设立的特别行政区，广州市和深圳市分别是广东省的2个副省级市，佛山、惠州、东莞、珠海、中山、江门、肇庆是广东省的7个地级市。大珠三角城市群最显著的特点是在“一国两制”基础上发展起来的。大珠三角城市群虽然分属不同的制度，但由于地缘及历史原因，该地区经济联系日益紧密。改革开放以来珠江三角洲经济崛起过程中，香港通过产业转移、外资进入、交通枢纽、金融服务等，对珠三角各城市经济发展起到了重要的带动作用。①Jianfa Shen.Urban and Regional Development in Post－reform China:The Case of Zhujiang Delta.Progress of Planning，2002(57):91－140.

为更好地探讨大珠三角城市群的发展现状与主要特征，本文将大珠三角城市群与美国东北部大西洋沿岸城市群、英国城市群、日本东海岸城市群等三个世界级城市群的总体情况进行了比较分析(见表1)。

一般来说，世界级城市群具有四个基本特征:

第一，高密度的聚落。如美国东北部大西洋沿岸城市群集聚了6 500万人口，占美国总人口规模的20%，人口密度为464人每平方公里;以伦敦为核心的英国城市群的人口规模达到3 620万，约占全英国总人口的50%，人口密度为1 340人每平方公里;而日本东海岸城市群的人口规模为4 348万，占全日本总人口的34%，人口密度为1 178人每平方公里，其中东京已成为世界上人口密度最大的城市之一，总人口为1 316万，每平方公里的居民达到6 015人，东京市中心23个区的人口密度则高达13 618人每平方公里。

表1 大珠三角城市群与世界级城市群的比较

第二，一国乃至全球的发展枢纽。世界级城市群在一国的经济发展中处于重要的地位，如美国东北部大西洋沿岸城市群是美国的经济、政治和文化中心，城市群的GDP达到2.4万亿美元，占全美国的24.0%;以伦敦为核心的英国城市群的GDP也占到全英国的28.8%。同样，这些城市群也是全球的发展枢纽。纽约、伦敦和东京等国际城市是名副其实的国际经济中心，他们对全球市场具有最大影响力、整合力和增值力，是全球资源聚合、配置和创造的中心②Saskia Sassen.The Global City:New York，London and Tokyo.2ndedition.Princeton，NJ:Princeton University Press，2001:64－85.。纽约拥有目前世界规模最大的证券交易市场，也是全球投资银行的最重要市场，美国三大投资银行——摩根斯坦利、美林证券和高盛集团的总部都设在纽约，全球最大的金融机构花旗集团总部也设在纽约。伦敦是全球规模最大的外汇交易中心、世界最大的国际保险市场。

第三，拥有发达的网络结构。世界级城市群一般位于沿海或沿大江、大河入海口地带，以国际性的港口、国际性的城市为核心，以海岸、河流、铁路、公路为发展轴线，形成一个以大、中、小城市为结点的城市、产业、运输、信息网络。例如，日本东海岸城市群位于日本东海道太平洋沿岸，形成以东京为核心的京—滨经济发展轴，并以东京都为核心构成一个准时、快捷、舒适、廉价的电车网(包括地铁系统、轻轨和高速铁路)，将内部23个区、13个市以及周边的县市联系在一起，并与日本全国铁路网构成一个现代化的运输系统。英国城市群位于英国东南部泰晤士河畔，伦敦距泰晤士河入海口15公里，其国际城市伦敦拥有先进的城市基础设施，希思罗机场是世界上最繁忙的国际机场之一，平均每天起降班机1 250架次，年客流量达6 400万人次。美国“波士华”城市群位于美国东北部大西洋沿岸，巨型航空港、海港密布，国际航线众多，中心城市纽约在哈得逊河注入大西洋的河口处，拥有三个国际机场，其中约翰·肯尼迪国际机场为世界上客货流量最大的航空港之一。

第四，合理的城市职能分工。城市群内具不同竞争力优势的相邻城市之间形成合理的产业分工与协作，通过建设互补作用及相互支持的关系，有利于促使各自城市竞争力水平的提高，从而提升城市群有其整体竞争力。①杨英:《基于城市群视角的澳门城市竞争力研究》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2013年第4期。因此，世界级城市群内部各主要城市的经济职能和产业分工都十分明显。例如，美国波士华城市群中，纽约是经济中心，费城主要是重工业中心，波士顿是教育科研、高技术产业中心，华盛顿是世界各国中少有的仅以政府行政职能为主的政治中心。在日本的东海岸城市群中，东京都是日本乃至全球的商业服务中心和金融中心，是日本各大制造业企业的总部所在地，而千叶、神奈川等县都是以制造业为主的港口城市。

与世界级城市群相比较，大珠三角城市群有其发展特征与发展优势。

首先，具有优越的门户位置。大珠三角城市群是在珠江出海口形成的“一国两制”合作区。②丘杉:《海洋与城市——大珠江三角洲世界级城市群路径选择》，载《广东社会科学》2014年第2期。它位于珠江河口，向外靠海，向内有珠江水系，由京广、京九铁路及京广高铁大动脉等连接广大的内陆腹地。如今，形成了以广州为中心的内部交通网络和以香港为中心的外部交通网络，为大珠三角城市群迅速融入全球发展奠定了基础。目前，大珠三角城市群的交通基础设施先进，拥有五个国际空港，其中香港新机场和新白云国际机场是世界一流的交通枢纽;在珠江河口沿岸，密布着多个现代化和国际化的集装箱港口，货运量巨大，珠江口已成为具有世界一流水平和全球领先的大港区。

其次，高密度的城市网络结构。大珠三角城市群中，香港人口为710万，澳门为56万，珠江三角洲为5 616万。香港的人口密度达到6 431人每平方公里，澳门的人口密度高达19 310人每平方公里，珠江三角洲的人口密度为1 003人每平方公里。单从珠江三角洲地区来看，该地区仅占全国0.58%的土地面积，而居住人口所占比例则高达4.2%。因此，大珠三角城市群是一个高密度的集聚区。改革开放以来，珠江三角洲地区的城市空间结构大致经历了单中心—双中心—多中心网络化的三个阶段，已形成了由特大城市、大城市、中小城市和小城镇等构成的城市空间体系。至2010年底，珠江三角洲地区城镇化率已达82.72%，为国内城镇化水平最高的地区之一。在过去的30年，粤港澳三地经济从合作到融合，大珠三角城市群的城镇发展网络、产业发展网络、基础设施网络和区域核心—边缘网络逐渐形成。

再次，拥有两个国际城市和一个国家中心城市。世界级城市群都拥有一个国际经济中心城市。相比较于美国“波士华”城市群拥有国际经济中心城市——纽约，日本东海岸城市群拥有国际经济中心城市——东京，英国城市群拥有国际经济中心城市——伦敦，香港无疑是大珠三角城市群的核心城市，香港对全球经济生活的影响力仅次于纽约、伦敦和东京③金融是现代经济的核心，在经济全球化和金融一体化大背景下，国际金融中心在世界经济格局中的地位与作用日益重要。美国《时代周刊》(2008年)就曾在其《三城记》中以“纽伦港”(Nylonkong)为对象描述了分别在这三个地区占主导地位的国际金融中心的论战，认为纽约、伦敦和香港三座城市既是全球化的典范，又是全球化的最好诠释，共同创造了一个能够调控全球经济的金融网络。(参见Http://www.time.com/time/magazine/article)。香港目前是全球第三大金融中心④伦敦Z/Yen研究咨询公司2013年9月发布的“全球金融中心指数”(GFCI9)评估报告指出，香港国际金融中心竞争力位列世界第三，仅次于伦敦及纽约。，第五大外汇市场、第六大证券市场、第六大航空港、第七大贸易中心和全球十大旅游市场之一⑤根据国务院新闻办公室2014年6月10日发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中的统计资料。。此外，大珠三角城市群还拥有一个国际中等城市——澳门和一个国家中心城市——广州。澳门是全球最重要的旅游休闲中心之一，是葡语国家与中国内地经贸关系的主要平台。广州作为国家中心城市，是华南地区的最重要的枢纽和门户城市。

最后，区域经济的国际影响力日趋强大。港澳与珠江三角洲地区经过改革开放30余年相互促进的经济增长与发展，香港国际金融中心的地位不断增强，亚太地区服务中心的角色不断强化，澳门逐渐发展成为国际旅游休闲中心，而珠江三角洲地区则是全球最重要的制造业基地。在2012年，大珠三角城市群的GDP达到1.041 7万亿美元，按世界各国GDP排名仅次于第15位的墨西哥(1.134 5万亿美元)。根据联合国人居署发布的《世界城市状况报告》，以广州、香港和澳门为核心的珠三角都市区已经成为世界最大的超级都会区。①UN Report.World＇s Biggest Cities Merging into‘Mega － regions’，2010－03－22。从中国内地来看，大珠三角城市群在全国经济发展中具有举足轻重的地位。香港国际金融中心对于中国金融改革、资本市场发展、人民币国际化和企业国际化提供了重要的平台，而珠江三角洲地区是中国内地经济最为发达的地区之一。2012年，珠江三角洲地区9个地级市的国内生产总值为47 897.25亿元，占中国经济总量的9.2%，是仅次于长三角地区、京津冀地区的中国大陆第三大经济区域。

三、大珠三角城市群发展中存在的主要问题

从上述分析可以看出，大珠三角城市群具有世界级城市群的发展特征和发展优势。但是，与世界级城市群相比，大珠三角城市群发展过程中也面临以下五个方面的突出问题。

(一)核心城市香港与主要全球城市相比尚有差距

香港作为大珠三角城市群的核心城市，与纽约、伦敦和东京等全球性城市尚存在一定差距。首先，香港的土地面积、人口数量和经济总量相对偏小(见表2)。香港总面积虽然达到1 104平方公里，但全境近80%不宜开发，土地价格昂贵，营运成本过高，降低了香港在国际市场的竞争力;香港总人口仅710万，属于微型经济市场。其次，从国际城市的经济功能来看，香港金融业的规模还比较小。根据世界证券交易所联合会公布的相关数据，2010年纽约证券交易所市值为全球最高，达133 940亿美元，占全球各交易所总市值的28%;伦敦证券交易所总市值为36 130亿美元，位列全球第四;香港总市值为27 110亿美元，虽然世界排名第7，但总市值只有纽约的1/5，股市的集资能力有限。另外，根据2012年的统计数据，香港金融服务业所创造的增值额占本地生产总值的比重只有16.1%，无法与纽约的26.8%相提并论;金融服务业就业人数为228 800人，远远低于纽约的791 600人。最后，从全球生产的管理和控制功能来看，香港没有形成对全球经济的控制力与影响力，生产者服务业主要局限在珠江三角洲地区，国际化的服务功能还比较薄弱。另外，就城市文化影响力方面，香港也要比上述国际城市小。因此，维持和不断提升香港的国际竞争力是大珠三角城市群发展需要解决的首要问题。

表2 世界级城市群的国际城市比较分析

(二)粤港澳三地分属不同关税区的局限性

大珠三角城市群由属于不同关税区与不同政治和经济制度的城市区域构成，这与世界级城市群的形成机制存在很大差异。香港和澳门主权相继回归后，作为特别行政区的香港和澳门都是中华人民共和国的领土，大珠三角城市群与其他世界级城市群一样属于一国范围内的经济区域。但是，香港和澳门与中国内地一样都是WTO的独立关税区，并且按照“一国两制”基本原则，香港和澳门与中国内地具有不同的经济制度和政治制度。因此，在大珠三角城市群范围内，香港、澳门和珠江三角洲地区拥有不同的关税制度以及经济制度和政治制度。改革开放以来，虽然港澳与珠江三角洲地区的产业分工不断深化，但是，受不同经济制度和社会制度的影响，港澳与珠三角各城市之间的要素跨境流动受到很大的限制，跨境产业分工与协调依赖于地方政府的合作行为。尽管2004年实施的CEPA协议大大地促进了跨境贸易投资便利化，促进了要素、商品和服务的跨境流动，但跨境的贸易投资活动仍然受到现有经贸与管理体系的限制。②毛艳华:《CEPA与香港经济结构转型研究》，载《中国软科学》2004年第6期。大珠三角城市群内香港、澳门与珠江三角洲其他城市的融合程度与城市群的内涵要求还存在很大的差距。如何在“一国两制”框架下最大限度地发挥粤港澳三地各自的比较优势是一个需要不断推动开放改革和创新合作机制的课题。

(三)行政区经济制约了区域一体化市场的形成

除粤港澳三地的市场分割外，珠江三角洲地区各城市之间也因行政区经济对区域一体化市场的形成造成了很大的限制。改革开放以来，珠江三角洲地区快速实现了以工业化为主体的经济腾飞，成为全球重要的制造业基地。由于以行政区划为特征的经济形态缺乏市场导向的区域产业分工合作，珠江三角洲地区的产业结构性矛盾日渐凸显:一是在各自为战的经济发展格局中，各城市依靠优惠政策争资源抢项目，导致要素配置效率不高，资源浪费比较严重。二是各城市产业结构趋同化。例如，根据2007年的数据，在大珠三角城市群，深圳与惠州的制造业同构系数高达0.91，佛山与中山高达0.90，深圳与东莞也高达0.89。①王珺、郭惠武:《珠三角地区城市间的产业分工与一体化发展研究》，见《2009广东省情调查报告》，2009—07—30。三是产业集中在价值链低端，结构趋同，同质化竞争比较激烈。四是自主创新支撑和引领发展能力不强，技术和市场对外依存度过高。近年来，虽然区域内部行政区划界限有所淡化，但区域内各级政府行政关系复杂，给城市之间的协调带来了很多掣肘因素。行政垄断和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，严重制约了区域一体化市场的形成和大珠三角城市群综合竞争力的提升。

(四)区域性基础设施网络难以实现互联互通

基础设施一体化和网络化是城市群分工合作和要素流动的根本保障。长期以来，基础设施合作是粤港澳三地合作的重点内容，促进了港澳与珠江三角洲地区经济交流与产业合作。自2008年《珠三角规划纲要》实施以来，三地跨境交通建设进展顺利，包括港珠澳大桥、深港东部通道、广深沿江高速、广珠西线三期等通联港澳的四大新增通道均已全部动工。但是，港澳与内地的通关与口岸管理水平还难以适应大珠三角城市群跨境的人流、物流和要素流动的巨大需要。在珠江三角洲地区，基础设施建设一体化还面临三个方面的问题:一是行政管理体制障碍问题突出。各类基础设施的规划、建设及营运分由不同部门管理，线网状工程经过多个行政区，在项目规划、选址、建设进度、管理机制、技术标准等方面常有分歧。由于缺乏区域基础设施建设一体化协调机制，难以对区域性基础设施进行综合性管理和有效协调，在一定程度上形成“多头管理、诸侯割据”的发展模式，致使资源的整合与一体化的要求还有一定差距。二是综合性基础设施规划缺乏。由于部分基础设施专项规划缺少有效统筹，规划综合性不强，且与城市总体规划、土地利用总体规划等专项规划衔接不够，造成基础设施布局不尽完善，结构不尽合理。三是促进基础设施共建共享的政策和机制缺乏。受现行的许多财政、税收、投资等方面的政策和机制制约，再加上项目业主各异，导致区域基础设施一体化的布局建设难以到位。虽然省市已初步建立了沟通协调机制，由于没有相应的配套政策和利益共享机制，导致基础设施布局建设协调管理难度较大，区域性基础设施共建共享步履缓慢。这些都使得各类区域性基础设施网络难以互联互通，制约了区域基础设施一体化的发展。

(五)资源环境问题对城市群持续发展的约束日趋凸显

大珠三角城市群作为中国经济最发达的区域，在改革开放以来的大规模工业化进程中，环境污染问题突出、资源环境约束凸显，环境污染特征正在发生重要转变，区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显②广东省人民政府，《珠江三角洲环境保护一体化规划(2009—2020年)》，粤府办〔2010〕42号。。第一，珠江三角洲城市生活污水处理率仅达到55.9%，工业污水和生活污水大量排放导致部分城市江段和河涌污染严重，给排水格局缺乏统筹，区域内跨界水体污染问题突出。第二，珠江三角洲城市生活垃圾无害化处理率仅为63.9%，远低于世界级城市群的水平，县、镇、村的生活垃圾普遍没有得到无害化处理，区域土壤重金属污染问题日益突出。第三，大气污染物排放量巨大，在城市间输送、转化、耦合，导致出现细粒子浓度高、臭氧浓度高、酸雨频率高、灰霾严重等现象。第四，城市化和工业化发展侵占大量生态用地，城乡绿色空间破碎化严重，生态系统结构单一，区域生态安全体系亟待维护。第五，地区之间、城乡之间产业准入标准、环保执法力度、污染治理水平存在差异，环境基础设施建设因缺乏统筹规划而难以发挥最大效益。第六，城市之间环境管理协调不足、缺乏联动，体制机制和政策措施难以适应区域环境保护的新特点和新要求。这些问题单靠各个城市、各个部门自身的力量已经难以有效解决，已成为制约大珠三角城市群协调、有序、持续发展的重要因素。

四、提升大珠三角城市群国际竞争力的主要策略

围绕“十二五”期间确定的大珠三角世界级城市群建设目标，应加快制定各项策略措施，在“一国两制”框架下落实《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，粤港澳携手打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域。

(一)完善国家主导的粤港澳区域合作协调机制

城市群需要由官方或非官方性质的组织机构来推动区域经济社会协调发展。例如，在英国城市群中，有大伦敦议会和伦敦规划咨询委员会，前者作为官方组织机构，行使伦敦大都会区的行政管理职责;后者作为非官方的咨询机构，对大都会的发展问题进行长期跟踪研究，编制诸如交通、住房和就业等的规划报告①大伦敦议会于1986年被撒切尔政府撤消，但其绝大部分职能由新成立的联合工作委员会和联合委员会两个组织所承担，而且他们也是法定的政府组织，行使伦敦大都会区的行政管理职责，负责区域的基础设施、公共交通、土地利用规划、公共秩序和环境保护等。。在大珠三角城市群中，香港和澳门相继回归祖国后，粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议作为官方性质的协调机制，在推动大珠三角区域产业分工、基础设施合作和贸易便利化合作等各个领域发挥了积极的作用。但是，由于香港和澳门是独立关税区，实行与内地不同的经济和社会制度。因此，粤港澳三地仍缺乏深度合作，区域功能布局亟待进一步优化，尤其是经济社会管理和城市管理制度等差异，已成为当前三地深度融合的最大障碍，导致三地在较多领域仍侧重自身利益，缺乏从大珠三角城市群的整体、国家全局出发的观念。因此，大珠三角城市群的区域合作应由国家层面主导，在“一国两制”框架下科学设计区域合作协调新机制。在组织机构方面，应在粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议的基础上，建立国家层面的部际联席会议制度，增加各部门的沟通协调，解决粤港澳跨界合作面临的障碍，促进大珠三角城市群协调发展。②一般来说，部际联席会议是行政机构最高层次的联席会议制度，它是针对比较特殊事项的制度安排，需要各部门沟通、协调，解决改革开放面临的重要问题。例如，为加强对深圳前海、广州南沙、珠海横琴开发建设的指导、协调和服务，推进沿海改革试验区工作，促进粤港澳深度合作，国务院于2014年1月20日建立了由发展改革委牵头的促进广东前海南沙横琴建设部际联席会议制度。

(二)加快建立CEPA框架下的一体化区域大市场

粤港澳合作共建大珠三角世界级城市群是“一国两制”的创新实践。改革开放30年来，“一国两制”基本原则下的粤港澳区域合作是中国改革创新的代名词。粤港澳合作推动了香港和澳门的经济转型，造就了珠江三角洲世界制造业基地，大大提升了大珠三角地区的国际竞争力。③毛艳华:《珠三角增长模式:特征、影响与转型》，载《广东社会科学》2009年第5期。当前，中国经济发展进入了一个全面深化改革和加快建立开放型经济的新阶段，而粤港澳合作也从过去的经贸、跨境基建等领域，扩展至“一国两制”下的城市规划、基本公共服务、社会管理、环境保护等领域的全面衔接。因此，探索建立大珠三角区域一体化的大市场具有重要的现实意义。当前，应在CEPA框架下加大体制创新和先行先试力度，进一步扩大对香港和澳门开放市场，抓住跨境基建、信息网络等关键环节和金融、科技、教育、文化、卫生、旅游等重点领域率先突破，构建粤港澳无障碍产业转移和要素流通的现代流通经济圈，加快世界级城市群的市场功能培育，推动城市群一体化大市场的形成。同时，要加快大珠三角城市群一体化大市场的基础设施建设和市场主体培育。通过整合粤港澳地区全球最大的外向型港口群，打造城市群高水平的国际航运物流中心;充分发挥粤港澳地区密集度高的机场群的作用，打造大珠三角城市群超级航空物流港;组建大型物流企业集团，构筑跨境、跨行政区的社会化物流体系和平台，为大珠三角城市群形成国际先进产业基地提供配套服务。

(三)明晰大珠三角城市群中各城市的功能定位

城市群的竞争力来源于各城市的区域分工协作，而这种分工协作的城市功能定位又是区域产业分工合作的基础。城市群应拥有核心城市，可以是单一核心城市，或者是双核心或多核心组成，但它必定是一个城市分工体系，由不同等级的城市构成。从理论视角分析，大珠三角城市群龙头不够明晰与衡量城市等级的指标有关。如何衡量城市等级，按照世界级城市群的普遍共识，主要看经济影响力，核心是百业之首的金融业影响力。④胡兆量:《香港——珠三角城市群的龙头》，载《城市问题》2004年第2期。比如，纽约成为世界顶级城市依靠的是强大的银行体系和证券交易所，而城市人口、GDP或土地面积等指标都不占优势。在大珠三角城市群中，香港毫无疑问是核心城市。香港拥有完整的金融市场体系，而且由于地理位置的特殊性，香港、伦敦、纽约三地的金融市场可以实行24小时连续作业。因此，香港在全球金融体系中占有极重要的位置。广州、深圳和澳门则处于第二层级，是城市群中的次级城市，是一个区域性中心城市。但是，大珠三角城市群的次级城市表现出了一些不同的特点，即次级城市的广州要比其他城市群较多地分担了核心城市的辐射功能。究其原因，一方面，“一国两制”和独立关税区导致香港对其他城市的辐射打了很多折扣;另一方面，作为国家中心城市的广州历来是华南地区的重要中心城市。而澳门作为国际性城市，又与香港一同构成了大珠三角城市群的国际性标志。最后，珠海、东莞、佛山、惠州、中山、江门、肇庆等城市则处于第三层级。进一步明晰了大珠三角城市群的城市分工体系，就必须遵循城市间协作的客观规律，必须突破传统的行政区划束缚，突破历史上形成的障碍，理清分工顺序，各展所长，紧密协作，构筑具有世界一流竞争力的城市群。

(四)促进大珠三角城市群的产业分工合作

产业分工合作是城市群竞争力的根本体现和必然要求。大珠三角城市群的一个重要优势就是区内既有香港这样以国际经济、金融、贸易和航运中心为发展目标的城市，又有澳门这样以博彩旅游业为主的国际中等城市，还有广州这样产业门类齐全的国内特大中心城市，以及深圳这样以高新技术产业为特色的现代化城市，同时，还有一系列各具特色的工业城市或基地，相互之间在产业上有很大的互补和合作空间。建设大珠三角世界级城市群，需要根据各城市的资源禀赋特征，深化产业分工合作，实现优势互补，培育具备国际竞争力的产业群落。①张建营、毛艳华:《珠三角城市群经济空间联系实证分析》，载《城市问题》2012年第10期。当前，在CEPA框架下推动率先基本实现粤港澳服务贸易自由化过程中，香港应抓住内地金融业发展、改革的机遇，加快构建金融创新中心、融资中心、结算交易中心、人民币离岸中心、资产管理中心等，在高度竞争的国际环境中，巩固香港作为全球主要国际金融中心的地位。澳门应在增进区域分工合作中加快建设具有鲜明特色的国际旅游休闲中心。而珠江三角洲各城市，应抓住粤港澳服务贸易自由化的制度安排，加强与香港、澳门特区政府沟通衔接，重点推动金融服务、商贸服务、专业服务、社会公共服务、科技文化等领域合作，加快产业转型升级，逐步发展成为亚太地区的制造业中心和现代服务业中心。

(五)完善大珠三角城市群的基础设施网络

自《珠三角规划纲要》全面实施以来，跨界基础设施规划建设成为粤港澳合作的首位任务，三方通过紧密商讨，已编制了《粤港澳基础设施建设合作专项规划》。该规划在对粤港澳三地现有基础设施的功能定位和合理分工的基础上，提出大力发展航空、铁路、高速公路和管道运输，加快建成合理的现代化集疏运体系，为城市群的经济发展创造高效、便捷、安全的综合运输条件。当前，大珠三角城市群的基础设施布局应围绕珠江三角洲地区业已形成的三条经济发展轴进行规划，包括:香港—深圳—东莞—广州主轴线以及广州—顺德—中山—珠海—澳门和澳门—香港两条正在形成的轴线。目前，“港珠澳大桥”的开工建设能够把这三条经济发展轴线联结起来，真正形成“黄金三角区”的环状交通网络和经济发展网络，构筑起粤港澳“3小时生活圈”。在此基础上，向外围的粤东、粤西和粤北进行放射状延伸和拓展，拓宽大珠三角城市群的发展腹地。

(六)加强大珠三角城市群的环境治理和生态保护

城市群应寻求经济发展与环境保护共赢的发展模式，把生态文明建设摆上十分突出的战略位置，走可持续发展之路。当前，加强大珠三角城市群的环境治理和生态保护，应加快实施“粤港澳共建优质生活圈专项规划”“环珠江口宜居湾区建设重点行动计划”和“建设湾区跨界绿道规划”等，致力提高大珠三角城市群的环保、生态和宜居的水平。由于城市群各城市的经济发展不平衡导致环境目标差异，各城市交界地区环境功能也不相同，而且环境保护涉及跨行政区和跨部门的联合协作。因此，推进粤港澳三地跨境污染综合治理需要创新城市群区域环境治理和生态保护的体制机制，尽快完善政府层面的协调机制、市场层面的激励与补偿机制以及社会层面的动员参与机制，通过体制机制创新，加快推进大珠三角城市群的环境保护一体化。