农村公共服务供给主体关系重构的制度基础——基于社会学制度主义的分析视角

蔺丰奇，赵 雪

（河北经贸大学 公共管理学院，河北 石家庄 050061）

当前，随着我国农村由生存型社会向发展型社会转变，基本公共产品不足和基本公共服务滞后等问题已成为制约农村经济社会发展的瓶颈。农村基本公共服务问题已经成为城乡协调发展、区域协调发展和经济社会协调发展的三大全局问题的矛盾汇集点。党的十八大报告强调，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，在改善民生和创新管理中加强社会建设。事实上，改革开放以来，我国农村公共服务的供给模式开始发生变化，即从政府垄断型供给模式转变成基层政府、市场、农村社会组织以及农村自治组织的协同供给模式。这种变化弥补了政府单一供给中效率的不足，适应农民公共需求的复杂化、多样化和增量化。在多元主体供给模式中，各供给主体间的协同合作关系是平等协商的保证，是农民公共利益得以实现的保证。如今，由于传统的体制惯性和官本位意识等因素的影响，合作关系趋于断裂。这一现象在基础设施薄弱、经济发展不协调、人口基数大的农村则体现得愈加显著，已经成为制约农村整体发展的瓶颈之一。为了重构主体间协同合作关系，要充分发挥制度的引导、约束、激励等基础性作用以及体制转轨时期制度高效率的优势，同时有必要从社会学制度主义视角出发，探讨制度性要素、规范性要素以及文化—认知性要素对农村公共服务多元供给的影响，进而探讨各供给主体合作关系重构的制度构建。总之，依赖制度改革实现多元供给主体的有效合作有重大作用和意义。

一、从垄断到协同：农村公共服务供给主体关系的变迁

很长一段时期内，农村公共服务仅依靠基层政府来供给，这体现了政府单一供给在特定条件下的现实性。随着经济社会的不断发展，农村公共服务的多元主体供给模式应运而生，将逐渐取代政府单一供给模式，并在满足村民多样化需求以及提高效率等方面显示出很强的优势。就多元供给模式而言，各主体间的关系成为优势能否发挥的关键因素。

（一）农村公共服务的单中心供给

公共服务自身的非排他性和非竞争性决定了基层政府在农村公共服务供给中的重要主体地位。计划经济时期，我国长期实行政府单中心的公共服务供给模式，即政府是唯一的供给主体，负责农村范围内所有政治、经济、文化、社会、生态等方面的公共服务的生产和提供。在这种模式下，基层政府与市场、社会之间是一种垄断关系，基层政府对农村公共服务供给的垄断性主要表现为对生产的垄断、对销售的垄断以及一定程度上对价格的垄断，这是由相关行业和事务的特性导致的。例如，环境卫生、体育设施等行业的非盈利性将私人企业拒之门外，致使这些服务只能由政府提供。

从长远利益出发，政府单一供给模式不仅不能适应公众需求的变化，而且导致供给效率低下。首先，村民的需求是农村经济社会发展水平以及村民自身文化素质的函数，随着农村经济的不断繁荣和村民精神世界的不断丰富，公众对公共服务供给的数量、内容、结构提出了更高的要求。在农村，供给主体不重视文化、体育等公共服务，相关的服务设施不健全，难以满足村民对其量的需求。同时，农村的全面发展也催生出了许多新的公共服务内容，例如村组安全、生产互助等。在需求结构方面，村民越来越表现出强烈的发展型需求，当温饱问题基本得以解决之后，大家更希望能在农业信息、农业技术、基础设施等方面得到更多援助。其次，基层政府对农村公共服务的垄断供给向自然资源、人力资源的高效配置发起挑战。造成供给低效率的原因有很多，其一，公平优先是政府对公共资源进行计划内统一分配的主要原则，其二，政府的成本效益观念不强，其三，政府内部存在一定程度的权力腐败行为，第四，政府缺乏先进生产技术和生产线的支撑。总之，在村民需求与供给效率面前，基层政府这一唯一的供给主体已显得力不从心。

（二）农村公共服务的多元合作供给

实际上，必须实现农村公共服务由政府单一供给向多元主体协同供给的转变，只有各种有利于提高服务水平和服务质量的社会力量都参与进来，才能满足村民不断丰富、变化的需求，才能提高供给效率。总体来说，多元主体协同供给就是打破原有的基层政府垄断供给的格局，改变供给主体单一、服务内容单一、生产方式单一、销售渠道单一、决策机制单一的局面，发挥市场配置资源的优势，发扬农村社会组织的公益精神，发挥农村自治组织和村民自身的积极作用，让政府、市场、社会在协同供给网络中相互信任、相互合作进而形成整体合力，共同实现农村公共服务的有效供给。这种多主体的供给方式，符合多元治理的理念，即在社会信任和互助合作的基础上，通过营造社会网络和运营社会资本，使得政府与公民、政治国家与公民社会能实现良好的合作，从而促进我国社会资本存量提升，最终促成善治的过程。[1]

市场经营主体的丰富以及社会组织的发展使得农村公共服务供给由政府垄断向多元主体协同供给的转变成为可能，这种转变同时也体现为各供给主体间关系的转变，即从垄断关系转变为协同合作关系。协同合作关系可以理解为一种公私伙伴关系，在这种关系中，合作就是企业、社会贤达和地方政府官员为改善状况而进行的一种正式合作。[2]在协同合作关系中，各主体相互信任、相互作用、相互协助、相互影响，各司其职。第一，基层政府是公共服务的提供者，同时也要承担起管理、规划、统筹、监督的职责，积极引导其他供给主体的参与。第二，企业凭借其较高的生产效率和先进的生产技术，在公共服务供给中处于重要的主体位置。要大力开展服务生产创新工作，使社会资源得到最大限度的利用。第三，农村社会组织有较低的成本和较高的效率等多种优势，负责提供与村民生活息息相关的服务，弥补其他主体供给的不足。第四，村委会要帮助村民将公共服务需求、意愿表达出来，做村民与政府、企业、社会组织的联系人，实现公共服务的自我供给。

目前，各供给主体间的合作关系还处于断裂状态，这是由多种原因导致的：长期以来政府对人力、财力、物力的控制，农村社会组织独立性不强、能力不足，企业的供给动力不足，村民的参与意识和民主观念不强等。为了实现农村公共服务的有效供给，必须完善协同合作网络，重构多元主体间合作互助的关系。这需要依靠各种体制机制、规范制度的建立以及公共意识和精神的加强。

二、社会学制度主义与制度构成要素

（一）社会学制度主义

社会学制度主义是新制度主义主要流派之一，是从社会学组织理论中发展出来的，出现在20世纪70年代末，其主要特征是：倾向于比政治科学家在更为广泛的意义上来界定制度，打破了制度与文化概念之间的界限；强调制度行为的方式是通过提供行为所必不可少的认知模板、范畴和模式，而不仅仅是因为没有制度就不能解释世界和其他人的行为；采用某一制度，是因为它提高了组织或其参与者的社会合法性。

社会学制度主义在分析视角和关注对象方面倾向于从更为广泛的意义上界定制度，主张同人类行动者的意义框架有关的符号、认知、道德模式等因素都是制度，甚至认为文化本身也是制度。[3]社会学制度主义从四个方面体现其对制度的一般性理解。第一，不明确区分制度与组织的不同，一部分学者认为组织构成了制度的基本框架，同时需要从制度角度去认识组织。第二，文化包含在制度中，社会学制度主义定义了一个制度世界，在这个制度世界中，文化是其构成要素，制度通过提供道德性或认知性模板阐释外在和人们的内在认知，进而对个体的行为进行约束和控制。文化和制度在社会学制度主义的标题下成了同义词。[4]第三，社会学制度主义关注行为者个体受制度的影响程度，只有将人类个体置于社会角色中，且让规范、认知、符号等因素产生作用和影响，社会生活才是有意义的。第四，肯定了制度化过程在制度创设和演进方面的作用，制度化过程体现为人们按照规定办事以及对违规成员所作出的处罚，这有利于制度本身的建立和维护。

作为社会学制度主义的代表人物，James G.March和Johan P.Olsen（1989）在其《重新发现制度：政治的组织基础》中认为，制度即规则。规则的范围非常广泛，可以是惯例（routines）、程序、角色、规划（strategies）、组织形式以及政治活动建构的技术等，也可以是信仰、范式、符号、文化以及相关的知识等。[5]此外，他们强调在充满文化性、经济性、社会性、政治性的具体背景下，人们努力行动以实现其预期效果。人们的行动受到与义务性行为相联系的适当性逻辑的牵引，遵从一定的规范和程序。Powell和DiMaggio（1983）则强调了强制、规范与模仿的作用。强制因素包括政治要求以及政府强迫，它们对组织进行规制、监视和官僚控制；规范因素源于专业与高等教育社会化功能的强大影响；模仿则源于很多行动者往往通过模仿同辈来应对不确定性的倾向。[6]

（二）制度的构成要素

W.Richard Scott（1981）在《制度与组织—思想观念与物质利益》中从三个视角来理解制度的含义。第一，将制度具体化为制约、控制、限定或禁止行为人行为的规则和规定，其约束力具有很强的强制性和权威性，具体可表现为与行为相关的制度、法律、法规、规章、条例等。第二，因为制度具有适当性和其合理性，行为人会自觉地接受它，并愿意服从于符号体系或价值体系的约束。第三，不同行为人之间会产生一种共同信念，且同时表达出对制度的理解与认同，那些被广泛认知和认可的文化因素将推动制度去发挥作用。基于对以上三个视角的理解，斯科特将制度界定为一种持久、有序的社会结构，它是符号要素、活动和物质的统一体，具体则包括了规制性、规范性和文化—认知性要素以及相关的社会活动和物质资源。

基于对制度的界定和运作过程的分析，社会学制度主义认为制度构成的基础要素有三，即制度性要素、规范性要素以及文化—认知性要素。这三大要素及其性质详见表1。

根据三种要素的性质、特点和条件的不同，可将其归为制度表层、中层和深层三个层级，各层级间制度构建的难易程度以及稳定性成递增趋势。规制性要素在制度中的表现形式易于建立、规划和更改，可在短时间内形成并产生一定的效果，处在表层位置；规范性要素需要对行为人的社会角色和责任进行界定，使之行为符合社会需求和合理性原则，这是制度的中间层；文化—认知要素作为社会历史的沉淀物，通过共同的信念、理解获得广泛认可，则位于制度的最深层次。[7]要注意的是，根据制度的三大基本要素进行制度构建时，必须同时建立这些要素，使得它们之间相互促进、相互辅助。

表1 制度的三要素

三、农村公共服务供给主体关系重构的制度要素

从社会学制度主义的视角分析，重构农村公共服务供给主体间平等合作关系的过程伴随着规制性要素、规范性要素和文化—认知性要素的相互作用、相互影响，具体表现为强制性规章制度、有效的管理运行机制以及多元主体对平等合作关系的强烈认同感这三个因素的共存与共同作用。只有明确界定各个要素的基本内容、作用条件和方式，以及它们各自在重构多元主体间互动关系中的功能，才能建立起有效的制度体系，从而使得各基本要素充分发挥作用并相互辅助。各要素通过引导和制约农村公共服务多元主体的行为，使多元主体在制度体系的约束下相互配合、相互合作，共同实现农村公共服务的有效供给。

（一）农村公共服务供给主体关系重构的规制性要素

规制性要素主要包括国家制定的各项制度、法律法规、规章、政策、强制性规定和标准等。通过明令禁止供给主体的某些行为、激励某些行为或者是给予某些行为以引导和便利等方式，使其思想和行动等向着稳定的、有序的方向发展，减少由于供给过程中的各种不确定性和突发性给供给主体自身以及社会所带来的利益损失。与规范性要素和文化—认知性要素相比较，规制性要素具有强制性大、易于建立、缺乏稳定性和持久性等特点。

在重构农村公共服务供给主体关系这一过程中，强制性要素占有相当大的比重，这主要是因为各主体参与合作的自主能力和积极性不强。规制性因素主要体现在主流意识形态、国家规章制度、农村公共服务协同供给体制和具体的合作供给政策和标准等。为了实现公共服务的有效供给，国家制定了《教育法》《卫生法》《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》和《志愿服务法》等相关法律。有关促进多元合作的政策有：对市场主体的所有权、使用权、收益权等合法权利进行保护的政策，对企业和农村社会组织实施的税收优惠政策。这些因素由统筹到细化、由抽象到具体、从宏观到微观，广泛地规定着协同供给的发展方向、政策的实施、各供给主体的行为、资源的优化配置等，为构建合作互助、平等协商的主体间关系提供了强制性保障。

（二）农村公共服务供给主体关系重构的规范性要素

规范性要素体现为价值观以及符合道德要求的行为规范等。这些规范性要素通过合理的证明而形成，将适当的社会责任根植入多元供给主体的意念中，使其自觉地遵从正确价值观和行为规范而参与供给，违背这些要素的主体将受到道德的谴责。

就重构农村公共服务供给主体的合作关系而言，其规范性要素主要表现为机制的规范，例如，协调机制、表达机制、监督机制、决策机制等方面的规范。这些规范性要素要发挥以下功能：第一，规范合作秩序，即对多元主体的供给行为进行规范，使得供给主体并不是简单的生产和给予，而是全力地为居民的公共需求提供服务。以各主体的分工合作和相互间良好关系为宗旨，规范稳定的合作秩序。在这一过程中，多元主体各自承担起责任，进行平等、自由的参与和协商。第二，规范性要素要注重合作互动关系所带来的效益。通过提高社会公众参与度、提高财政收支公开程度、减少行政开销、降低供给政策执行的复杂程度等来促使农村公共服务的供给绩效得以提高。

（三）农村公共服务供给主体关系重构的文化—认知性要素

文化—认知性要素包括共同的信念和认知、符号系统、道德模板和意义框架，具体表现为信念、习俗、惯例等非正式制度。它通过聚合积极文化和消极文化（如合作互利观和自利观）形成一种组织文化来影响行动者的偏好和对自我的价值认同，进而影响组织活动。而处于这种组织文化中的行动者，根据对符号系统、意义系统等形成的理解和信念而开展活动，其行为已经被制度化。John Gray（1998）形象地指出：“社会制度是由人们信念构成的。一张纸头能够充当货币是因为大家相信它就是货币，否则它啥都不是。”[8]

在重构农村公共服务供给主体合作关系方面，文化—认知性要素主要体现为多元主体间的信任、多元主体对合作关系的认同感、农民的思想境界、文化素养和专业技能以及农民自主服务、自主供给、自主管理、自主组织、自我教育的观念等。增强文化—认知要素的有效作用要考虑到以下几个因素：一是供给主体规模。因为随着人数增加，文化的影响机制越来越具有局限性，供给主体更倾向于破坏合作互动的关系而使自身利益最大化。二是农村社会变革。文化的形成需要一定时间积淀，但如果没有跟上农村经济社会变革的速度，其规范作用就会因为弱适应性而骤减。三是公共服务信息的传播。信念认知的形成依赖于信息的传播速度，促进信息流通有助于供给主体形成对合作关系的认知。总之，变革农村公共服务供给模式，开展协同合作，归根结底依赖文化和意义世界的变革。

四、农村公共服务供给主体关系重构的制度困境

农村公共服务的有效供给有赖于多元主体合作关系的重构，但事实上，各主体协同关系重构的过程已经陷入了一定的制度困境，这种困境是由政府单一供给的路径依赖、多元主体间难以平衡的利益关系和多元主体认知滞后导致的。

（一）制度困境一：政府单一供给的路径依赖

制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，[9]这即是路径依赖（Path－Dependence）。长期以来，我国实行政府单一主体的农村公共服务供给模式，这种路径的选择会产生像物理惯性一样的特性，这一特性表现为一种路径依赖。在政府单一供给情况下，公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权利资源的垄断性占有所获取，而不是公共选择的结果。[10]政府通过强制权力提供公共服务，供给类型和数量都完全取决于上级政府的指令，而真正需要这些服务的农民群众却只能被动地接受，长此以往，将导致公共服务类型和生产的单一化，难以实现有效率的资源配置。如果路径依赖持续下去，不仅农村公共服务的供给成本会增加，而且政府的行政控制力会把其他潜在的供给主体拒之门外。在狭小的发展空间中，企业、农村社会组织和自治组织是不会与政府形成协同合作关系的，公共服务的供给陷入了巨大的制度困境。

（二）制度困境二：多元主体间利益难以平衡

根据“经济人”假设对人性以及人的行为的分析，农村公共服务的多元供给主体会基于各自的成本—收益分析而作出能够使自己利益最大化的选择。不同主体所追求的目标不同，主体间利益难以平衡，很难找到使得它们都积极参与的动力因素，这就导致了合作关系难以重构的制度困境。

首先，有些基层政府工作人员认为经济发展才是政绩，为了追逐GDP指标的提升和个人仕途的顺利，他们常常以牺牲村民的实际需要为代价，不断增加那些能够满足政绩和利益需要的公共服务的供给。由于考核指标向经济繁荣和政治稳定的倾斜，那些真正能够提高村民生活质量的公共服务供给有时会被看作是无用的。某些情况下，正是由于经济利益和政治利益的驱动使得基层政府的供给动力是不足的。其次，企业生产的高效率决定了它在农村公共服务中不可或缺的供给主体地位。从经营者的角度出发，他们倾向于不提供或者少提供公共服务而使自身收益最大化，因为政府对资源的控制导致的生产成本较高，同时政府购买成为企业参与的主要形式，这有时会导致企业自身收益比生产其他产品要低。再次，作为农村公共服务的最终享受者，村民的利益需求是复杂多样的，是根据不同经济环境、不同地域条件所变化的。但无论怎样，他们始终希望享受到水平高、质量好、成本低的公共服务。但当前农村村民的需求表达机制还不健全，缺乏用于收集农民的公共服务的需求、满意程度、基本评价等信息的信访制度、民意收集制度、听证制度等。[10]这充分表明公共服务供给所面临的制度困境。

（三）制度困境三：多元主体认知的滞后

农村现阶段邻里关系疏远，人际间情感淡化，难以形成村民之间、村民与供给主体间的信任网络，公共服务供给主体对农村的认知普遍呈现滞后、不足的特点。在某种程度上其主要表现为：政府对供给的认知滞后，认为供给等同于生产；村民对自身主体地位和参与权利认知的滞后；各供给主体对村庄的现状和发展的认知滞后；各供给主体对协同供给的重要性的认知滞后。这必然会制约农村的发展，影响农村公共服务有效供给的进程。导致认知缺失的主要原因有：第一，传统政治文化的影响。大家普遍认同公共服务就是要政府负责的这一观点，在现实政治参与中，服从性、接受性、被动性因素占很大比重。第二，人员流动弱化了对村庄的认同和认知。随着越来越多的农村人口向城市的流动以及村户院落的逐渐消失，村庄变得越来越陌生，村民与村庄的利益关联度日益降低，从而降低了村民对村庄的关注和认同。基层政府、企业以及农村社会组织很少对农村的发展现状以及前景作细致的观察和调查，对村民真正的需求缺乏准确的认知。第三，合作思维缺乏。多元供给主体倾向于只考虑现实的、眼前的、局部的、个人的利益，而忽视了通过协同合作而带来的潜在的、长远的、广泛的、多数人的利益。这与中国人的行动思维定式有很大关系。供给主体的认知缺失导致了公共服务供给的制度困境。

五、农村公共服务供给主体关系重构的制度改进

为了提高农村公共服务的供给效率和效果，满足村民多样化的服务需求，实现供给的有效性和高水平目标，必须实现多元主体共同参与、共同监督、协同配合。在政府对社会组织的控制以及社会组织参与能力低下和意识薄弱的现实困境下，地方政府必须充分发挥公共管理职能，从法规制度的健全、行为机制的规范、社会资本的积累方面入手对供给主体间的合作关系进行制度构建，引导各供给主体为农村公共服务有效供给的开展而努力。

（一）健全法规制度

法律以及各种强制性制度完善与否，对供给主体间的关系起到重要的影响作用。首先，健全供给参与制度。破除多元主体参与供给的主要障碍，丰富参与形式与内容。各主体不仅要做到协助行政机关进行供给政策的制定以及实施，而且要对供给行为进行有效监督和审查。其次，健全利益共容制度。奥尔森认为，个人或组织获得社会所有产出增长额中相当大的部分，而且同时会因总产出的减少而遭受极大的损失，则该个人或组织便拥有一种共容利益，它给所涉及的人以刺激，诱使或迫使他们关心全社会产出的长期稳定增长。[11]也就是说可以建立一种制度，使得在合作供给过程中，各主体为了保证自身利益最大化都会选择合作来实现农村公共服务的有效供给。例如，政府为了避免矛盾冲突而保护村民权利，企业为了扩大市场而参与供给，任何一方的不合作将受到共容利益的减少而导致自身利益受损的惩罚。再次，健全政策激励制度。地方政府可以通过采取减少税收和基础费用的政策来降低经营成本，进而吸引更多企业和社会组织参与进来。在慈善捐助项目中，允许一些社会组织及企业借机宣传、扩大知名度。为保证农村公共服务供给的持续性，政府可以对企业和社会组织等采取财政补贴政策和资金担保政策。

（二）规范运行机制

重构农村公共服务供给主体的互动合作关系，需要规范化的管理运行机制的支撑。首先，规范合作机制。若缺乏一种有效的协商合作机制及便于多个组织参与协商、决策与行动执行的策略体系，那么公共事务的协调处理将变得复杂而艰难。[13]因此，必须在政府推动下，探求有利于基层政府、企业、农村社会组织以及村委会和农民自身协商互动的平台，建立他们之间的合作伙伴关系（见图1）。在这一合作机制中，各供给主体的权力和责任细化、明确，他们进行平等的学习和交流，共同协商、讨论公共服务供给政策的制定和实施。其次，规范效率机制。基层政府必须做到克服公共服务供给的垄断性并建立成本效益观念，企业要从村民实际需求出发进行供给同时降低排他技术成本，村委会和村民要充分考虑成本负担能力，积极表达需求意愿，农村社会组织需要克服组织结构不合理、资金运作困难、人员调配滞后等自身局限性，最终形成一种高效运作的供给机制。

图1 农村公共服务供给主体合作关系

（三）积累社会资本

社会资本为社会合作提供了前提和基础。Robert·D.Putnam提出，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们有助于参与者更加有效地共同行动以追求共同的目标，提高社会的效率。[12]首先，在农村公共服务的供给过程中，构建由基层政府、企业、农村社会组织以及村委会和农民共同构成的参与网络，对于他们在供给过程中的协同合作至关重要。这种公民参与网络将资源的不同所有者连接起来，降低了主体间进行交易时欺骗的可能性，促进了主体间的交流与合作，让彼此间的互惠行为变得易行。其次，作为社会资本的重要内在机制之一，信任机制在重构农村公共服务供给主体合作关系过程中体现了其灵活性和人性化特点。当供给主体对其他主体行为的可靠性和正当性抱有坚定的信念时，他们会更倾向于开展基于相互信任的互助合作。例如，假设基层政府对企业的供给能力和农村社会组织的供给意愿和动力有更多的信任，就会将权力和资源适当下放，让其他主体在公共服务供给过程中发挥更大作用；相反，如果村民不坚信基层政府以及其他供给主体能够进行有效供给时，他们就不会主动参与进来辅助公共服务的供给。再次，自下而上自发演生的互惠规范为农村良好秩序的形成提供了保证，而这种规范与家庭教育、政策导向、村规民约等密切相关。农村公共服务供给主体的行为受到互惠规范的制约，任何违背这一规范的个体或群体都会因未来行动成本增加而受到惩罚。只有遵守规范才能达成沟通、认同、协同合作，各供给主体才能实现自身利益最大化。总之，在社会资本发挥作用的过程中，信任、规范与网络是不可分割、相互影响的整体。农村公共服务供给主体在协同参与网络中，建立起对彼此的信任并在互惠规范下进行供给，这就是他们构建合作互助关系的过程。

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