积极作为 勇于担当扎实推进依法治草护草进程

文│马有祥（农业部草原监理中心主任）

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了全面推进依法治国的总目标和原则，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法做出了全面部署，对加强法制工作队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出了明确要求。各级草原监理机构要认真学习贯彻《决定》精神，牢固树立依法行政、规范执法的理念，认真做好草原执法监督工作，积极推进依法治草护草进程。

一、草原执法监督工作取得显著成效

1.草原执法监督工作的氛围有了新改善。近年来，各级草原监理机构把开展草原普法宣传作为一项重要任务，通过举办草原普法宣传月、送法下乡等活动，充分利用报刊、广播、电视、互联网等主流媒体，深入宣传草原法律法规和草原生态保护政策，积极为草原执法监督工作创造良好的舆论氛围。通过广泛深入开展草原普法宣传，各级党委政府和相关部门对草原的重视程度有了明显提高，对草原执法监督工作有了更多的关注和支持；相关企业的法制观念进一步增强，在草原上从事开发经营活动时自觉遵守草原法律规定的主动性不断提高；农牧民群众遵法守法意识显著增强，依法维护自身权益、依法保护和合理利用草原的自觉性明显提高。目前，社会各界关心、关注、关爱草原生态保护的氛围日益浓厚，草原执法监督工作的社会环境不断改善，群众基础更加牢固。

2.草原执法机构和队伍建设取得新进展。一是草原监理机构和队伍不断壮大。截至2014年6月底，全国县级以上草原监理机构达到914个，监理人员9839人，机构数量比2012年增加了60个，人员数量增加了1376人。二是草原执法人员素质明显提升。

各地通过强化执法培训，执法人员规范执法的能力有了明显提高。从开展专项执法检查和执法案卷评查的情况看，各地执法程序日趋严谨，执法文书更加规范。三是执法装备条件有所改善。各地积极争取、整合项目资金，不断改善地、县两级草原执法装备条件，基层草原监理机构执法能力有了明显提升。四是草原管护员队伍建设初具规模。实施草原补奖政策的省区抢抓机遇，积极推进草原管护员队伍建设。目前，全国已有草原管护员近9万人，成为各级草原监理机构强化基层草原监管工作的重要补充力量。

◎农业部草原监理中心主任马有祥赴基层调研

3.依法查处草原违法犯罪案件取得新成效。近两年，各地以《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称草原司法解释）出台为契机，不断加大草原执法监督力度，依法查处各类破坏草原的违法犯罪行为。一是打击涉嫌犯罪案件不手软。2013年，各地共向司法机关移送涉嫌犯罪案件279起，同比提高了1.23倍；2014年上半年，各地共移送涉嫌犯罪案件330起，比2013年全年移送案件数量多51起。二是查处行政违法案件更有力。2013年，全国共查处各类草原违法案件18767起，比2012年增加了707起，立案率和结案率分别提高1.0和0.6个百分点。三是南方草原执法工作有突破。贵州、云南等南方省区的草原监理机构认真履职，积极作为，在查处草原违法案件方面实现了零的突破。

4.推动草原行政执法与刑事司法衔接取得新突破。草原司法解释出台后，各地采取多种方式深入开展宣传，不断强化与司法机关的沟通协调，在推动建立草原行政执法与刑事司法衔接机制方面取得了不少突破。如黑龙江富裕县、杜蒙县和辽宁彰武县的草原行政执法机关与公安机关建立了联系工作制度和联合办案模式。宁夏中宁县依托检察机关与行政执法机关“两法衔接”信息共享平台，对符合立案条件的案件及时进行网上录入，确保了涉嫌犯罪案件的顺利移送。新疆乌苏市出台了《关于加强行政执法与刑事司法相衔接工作的若干规定》，明确了行政执法机关、监察机关和检察机关在涉嫌犯罪案件移送环节的相关责任。随着草原行政执法与刑事司法衔接机制的逐步建立和完善，司法机关惩治草原犯罪行为的作用得到了有效发挥，草原行政执法机关与司法机关共同打击草原违法犯罪行为的局面初步形成。

5.草原征占用审核审批管理水平有了新提高。近两年，各级草原监理机构主动加强与国土等相关部门的沟通协调，不断规范草原征占用审核审批程序。内蒙古、甘肃、新疆、宁夏、西藏等省区由省级人民政府出台文件，或者由农牧厅与国土厅联合发文，明确提出未经草原行政主管部门审核同意，国土资源部门不得办理草原征占用审批手续。吉林省、四川阿坝州推动当地国土部门将使用草原审核同意书纳入建设用地审批报件清单。黑龙江省探索建立了约谈制度，由省草原监理总站对非法占用草原问题突出的地区政府主要领导进行约谈，督促限期整改非法占用草原行为。随着各项工作的跟进，一些地方的国土资源管理部门开始主动要求占地单位先到草原部门办理手续，用地企业依法征占用草原的法律意识明显增强，不少企业主动办理手续。

◎农业部草原监理中心主任马有祥赴基层联系点调研

二、草原执法监督工作面临的机遇与挑战

1.草原法律法规体系已初具架构，但修释的任务依然艰巨。

目前，我国已初步形成了由《草原法》、草原司法解释、《草原防火条例》以及13部地方性法规、4部农业部规章和11部地方政府规章组成的草原法律法规体系，为依法开展草原执法监督工作提供了有力的法律保障。但同时，草原法律法规不健全、不完善的问题依然突出。草原确权承包、基本草原保护、草原征占用管理、草原生态补偿等重要制度还不够具体和完善；南方各省区尚未结合当地实际制定出台配套的地方性法规；守法成本高、违法成本低的问题还很突出。通过制法、修法、释法等措施进一步完善草原法律法规和各项制度的任务还十分繁重。

2.草原战略地位得到明显提升，但坚守草原生态红线的任务依然艰巨。党的十八大把生态文明建设提高到五位一体总布局的战略高度，十八届三中全会又明确提出要加快生态文明制度建设。草原作为我国陆地面积最大的绿色生态屏障，是生态文明建设主阵地。随着生态文明建设不断推向深入，草原在生态文明建设中的战略地位也得到显著提升。但目前，一些地方长期以来对草原重利用轻保护、把草原视为荒地等观念还没有得到根本扭转，随意侵占草原、把草原划定为未利用地或宜林地、在草原上实施耕地占补平衡和植树造林项目等问题十分突出。此外，城镇化发展挤占包括草原在内的农村土地问题日益突出，设施农牧业向草原牧区进军的趋势日益显现，坚守草原生态红线面临着严峻的挑战。

3.草原司法解释的震慑和惩戒作用开始显现，但打击草原违法犯罪行为的任务依然艰巨。草原司法解释的颁布出台，明确了破坏草原资源刑事案件的定罪量刑标准，为依法打击草原违法犯罪行为提供了有力武器。草原司法解释出台后，各地不断加大对涉嫌犯罪案件的移送力度，一大批破坏草原的犯罪嫌疑人受到了法律的严惩。但同时，我们也要清醒地看到，近年来非法开垦草原、非法征占用草原等行为屡禁不止，案件数量居高不下，各地普遍存在执法人员不足、装备落后、经费短缺等困难，行政干预执法和司法问题在一些地方还比较突出，对草原违法犯罪行为做到应查尽查，还面临不少困难和问题。

4.草原执法队伍不断壮大，但进一步提高能力水平的任务依然艰巨。

近年来，各级抓住机遇，积极推进草原监理体系建设，草原执法队伍进一步充实和壮大，全国已形成了一支近万人的草原执法队伍，成为依法保护草原、维护农牧民合法权益的重要力量。但同时，草原执法队伍中法律专业人员相对较少，执法人员程序意识不强、执法技能不足的问题在一些地方还很突出，草原执法与农业其他行业执法相比，还存在不小的差距。当前，国家对依法行政、规范执法的要求越来越高，追究执法机关不作为、乱作为法律责任的力度越来越大。进一步强化草原执法人员培训，增强执法人员规范执法意识，提高执法能力和水平，还需要付出不懈努力。

5.草原生态明显恢复，但强化禁牧和草畜平衡监管的任务依然艰巨。

国家自2011年实施草原补奖政策以来，各地通过落实禁牧和草畜平衡制度，积极转变草原畜牧业生产方式，有效减轻了天然草原的放牧压力，草原生态得到明显恢复。据监测，2013年全国重点天然草原的平均牲畜超载率为16.8%，比2011年下降了11.2个百分点；综合植被盖度达到54.2%，较2011年提高3.2个百分点。但目前，一些地方补奖资金发放与落实禁牧和草畜平衡任务脱节，禁牧和草畜平衡制度落实不到位、执法监管不到位的问题还很突出。进一步强化禁牧和草畜平衡监管，确保两项制度得到落实的任务依然繁重和艰巨。

三、抓住机遇，努力推动草原执法监督工作再上新台阶

1.加快推进草原确权承包，打牢草原执法监督工作基础。明确草原权属，落实草原承包，是开展草原执法工作的重要基础。目前，国家正在推进农村土地确权登记颁证工作。各地要未雨绸缪，提前介入，加大与相关部门的沟通协调，认真做好草原确权登记颁证工作，进一步明确草原地类属性和权属，为做好草原执法监督工作奠定基础。要进一步落实和完善草原承包经营制，明确草原承包者权利和义务，调动草原承包者依法保护与合理利用草原的积极性。

◎农业部草原监理中心主任马有祥调研草原保护建设情况

2.深入宣传实施草原司法解释，加大草原违法犯罪行为查处力度。要继续深入宣传草原司法解释，突出宣传重点，强化对各级党政机关工作人员和相关企业的宣传；创新宣传形式，注重通过对重大典型案件的通报曝光，开展警示宣传教育。不断强化执法检查，及时发现案件线索，集中力量进行查处。对涉嫌犯罪的案件，要及时移送司法机关追究刑事责任。进一步加强与司法机关的沟通协调，推动建立和完善草原行政执法与刑事司法的衔接机制，充分发挥司法机关在打击草原违法犯罪行为方面的优势和作用，努力遏制草原违法犯罪行为高发的势头。

3.认真落实草原补奖政策，切实强化禁牧和草畜平衡监管。草原补奖政策是迄今国家在草原牧区投资规模最大、覆盖面最广、农牧民受益最多的一项政策。落实禁牧和草畜平衡制度，是确保这项政策顺利实施并取得实效的关键。加强禁牧和草畜平衡监管，是各级草原监理机构的法定职责。各级草原监理机构要认真履行职责，积极创新工作方法，进一步加大禁牧和草畜平衡执法监管力度，及时查处和纠正违反禁牧和草畜平衡规定的行为，确保草原补奖政策取得实效。

4.强化草原征占用管理，规范草原植被恢复费征收使用。要进一步加强与发改、国土等部门的沟通协调，及时掌握建设项目使用草原的情况，提前介入项目用地预审。对未批先占、未审先批等违法行为，要依法严肃查处，涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关。进一步强化和规范草原植被恢复费征收工作，不得随意减收、免收草原植被恢复费，切实做到应收尽收。要按规定用途合理使用草原植被恢复费，不得截留、挪用，确保草原植被恢复费取之于草、用之于草。

5.加强草原执法队伍建设，不断提高草原执法监督能力与水平。

各地要按照“机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力”的目标要求，积极争取各级政府和相关部门的重视和支持，加快推进草原监理体系建设。进一步强化对草原执法人员的培训，不断提高草原执法人员的能力和水平。进一步强化草原管护员队伍建设，积极创新草原管护员聘用和管理方式，推动建立半专业化的草原管护员队伍，切实发挥其管护草原的作用。加强草原执法队伍作风建设，密切联系群众，树立草原执法人员的良好形象。