地方人大实体性重大事项决定权的实证研究

冯伟福

党的十八届三中全会提出“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”的新要求，为我国人民代表大会制度的巩固和发展指明了方向。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要基石，也是我国人民当家作主的重要途径和实现形式。60年来，人大制度将国家“公意”与社会“民意”有机贯通，推动了公权与私权的双向互动，既确保了国家政权的合法稳定，又实现了人民权利的有效维护，展现出巨大的优越性和旺盛的生命力。在全面深化改革的新的历史时期，认真总结我国人大制度的发展经验，积极探索人大工作规律，推动人大制度理论和实践创新，对于坚持、完善和发展人大制度，更好发挥其根本政治制度作用，有效推进社会主义民主政治建设，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

地方人大实体性重大事项决定权是宪法和法律赋予县级以上地方人大及其常委会的一项重要权能，是我国人民当家作主，通过权力机关管理国家和社会事务的重要途径，也是新形势下人民代表大会制度发挥作用的重要形式。新世纪以来，福建省泉州市通过人大及其常委会对涉及地方经济社会发展的全局性、根本性、长远性重大实体性问题行使决定权，较好地发挥了地方权力机关的作用，有效促进了地方政府对人民群众关注的实际问题的解决，较好地维护了群众利益，为地方人大职权的有效发挥提供了实证案例。

【实例一】泉州海岸线长达427公里，海域面积11360平方公里，海洋资源丰富。经过30多年的改革开放，泉州市已成为福建省经济社会发展最快，经济水平第一的设区市。但长期以来大量工业废水和生活放水未经处理直接排入近海，造成泉州湾近海水域和周边环境污染严重，群众要求治理的呼声十分强烈。2006年，在11位市人大代表的提议下，泉州市十三届人大七次会议审议通过了《关于加快近海水域环境污染治理的决议》，要求市政府组织开展近海水域环保状况的勘察调查，制订年度治理计划，加快环保基础设施建设，控制近海污染物排放，加强环境监管，监督企业完善治污设施，确保达标排放，督促本地区污染源治理。为此，市政府高度重视，把执行决议作为“法定作业”，认真部署执行。市人大常委会以督促执行为抓手，共进行了17次视察检查，共立案查处环境违法案件1828件。历经五年多的努力，全市共投资55.92亿元，完成整治项目438个，到2010年底，泉州近海水域功能区水质达标率已恢复至75%。2011年，泉州近海水域污染治理工作正式列入《泉州市国民经济和社会发展十二五规划》继续落实，为泉州市的可持续发展提供了有效的保障。

【实例二】2009年上半年，福建省泉州的南安市人大常委会在对《互联网上网服务营业场所管理条例》进行执法检查时发现，该市的网吧接纳未成年人和超时经营现象严重，严重危害未成年人身心健康，一些黑网吧存在严重的安全隐患。为推动网吧及网络游戏专项治理工作的开展，南安市人大常委会多次听取和审议市政府的专项工作报告，提出审议意见，督促整改落实。2010年4月，在听取和审议政府的整改报告后，常委会组成人员对报告进行了表决，由于满意率未达半数，否决了政府报告，并对政府整改落实不到位，查处违法经营力度不大，责任落实不足等问题进行了点评，作出了《关于互联网上网服务场所管理条例执法跟踪检查审议意见的决议》，督促市政府开展网吧整治并取得了良好的成效，较好地保护了未成年人的健康成长。

【实例三】福建省泉州的晋江市长期以来，殡葬费用高昂，群众意见很大。据调查，火化一具遗体平均费用达到4290元，群众对殡葬管理的不满意率达55.8%，长期以来，减轻殡葬负担成为当地百姓的强烈呼声。2009年，晋江市人大常委会把监督殡葬管理工作作为涉及民生的重大问题纳入年度工作的重要议题，常委会专门听取和审议了晋江市人民政府关于殡葬管理工作情况的报告。由于不满意票超过半数，人大常委会否决了市政府的专项工作报告，形成了《关于殡葬管理工作的审议意见》，明确要求市政府应确保殡葬事业的公益性质，收回殡仪馆的财产权和经营权，适时实行基本殡葬服务免费，并重新报告工作情况。随后，常委会还作出修改《晋江市殡葬管理暂行规定》部分条款的决定，促使全市进一步完善推行火葬制度。在人大的密切关注下，晋江市政府制订了整改方案，明确目标任务，对殡葬管理进行“伤筋动骨”的改革。2010年1月，晋江市在全省率先实行基本殡仪服务免费制度，受到了民政部的充分肯定。至此，曾经一度引起民愤的殡葬高收费问题得到了圆满解决，赢得了普遍赞誉。

一、地方人大实体性重大事项决定权的含义及范围

重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。从上述三则实例可见，（县级以上）地方人大及其常委会在法定权限范围内对本辖区经济社会发展的全局性、长远性、根本性问题行使决定权是地方人大代表人民在本区域内管理国家事务，管理经济、文化和社会事务的最主要形式。地方人大对本辖区内重大事务的决定权通常有实体性、程序性、批准性和宣示性四种形式。其中实体性重大事务决定权是指地方人大及其常委会对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环境和资源保护、民政、民族等实质性具体重大事项独立进行集体讨论和决策的权力。这是一项具有法定性、权威性的核心权力，是贯穿地方权力机关各项职权的一项基本权力。

地方人大实体性重大事项决定权涉及的范围主要包括：第一，本行政区域内经济社会发展中遇到的重点、难点问题，如经济社会发展规划，重要基础设施建设等；第二，当地群众普遍关心的涉及自身实际利益的热点问题，如教育医疗、社会保障、工资福利、交通物价等；第三，影响地方经济社会发展的带有全局性和长远性的敏感问题，如环境保护、资源开发、公共安全等。这些问题往往会给地方经济建设、政治稳定、社会进步、人民生活和可持续发展带来实质性的影响。它反映的是当地经济社会发展的焦点、难点问题，与当地民众的切身利益密切相关。endprint

二、地方人大行使实体性重大事项决定权的必要性和可行性

我国是一个拥有13亿多人口的人民主权国家，地域广阔、民族众多、情况复杂，地区发展极不平衡。因此，在确保维护国家统一的前提下，通过地方人大行使实体性重大事项决定权，有利于协调地方党委、人大和政府关系，巩固基层政权，维护社会稳定；有利于因地制宜，切实解决地方发展中带全局性、根本性的重大问题；有利于协调中央和地方关系，实现经济社会的可持续发展；有利于维护本区域人民群众的切身利益，促进社会的稳定和谐。但受长期中央集权体制的影响，现实中地方人大这项权力的行使并不充分，甚至存在权力虚置的现象，一些地方仍习惯于传统的“党委决策—政府执行”的权力运行模式，人大被动决定的多，主动行权的少；决定内容抽象空洞的多，具有明确指向、可操作性的少；作出决定的多，监督落实的少，严重影响了地方人大的工作积极性，也阻碍了我国人民代表大会制度优越性的进一步发挥。为了有效发挥地方人大作用，推进我国社会主义民主政治制度建设，健全地方人大讨论决定实体性重大事项制度已成为形势发展的必然要求。

其实，地方人大行使实体性重大事项决定权是有法律明确授权的。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”都明确赋予了该项权能。地方组织法更将该项权能细化为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。此外，在我国的国家机构体系中，人大拥有独特的地位和权限，它不仅通过立法权和任免权体现国家意志和产生其他机关，而且通过决定权和监督权来确定重大事项并保证其有效实施。可见，地方人大行使重大事项决定权在理论上和实践上也是可行的。地方人大代表民意决定重大事项，是最具权威性的决策形式。它较好地体现了主权在民的价值理念，使“一切权力属于人民”的政治原则得以落实。因此，地方人大行使实体性的重大事项决定权有其理论上的正当性和实践中的可行性。泉州市人大的积极作为主动行权为此提供了现实的证明。

三、现实的障碍

地方人大实体性重大事项决定权虽是地方人大的一项核心职权，但在实际行使中却常常面临着权力行使不平衡、不到位、不给力的困境，究其原因主要有：

1.观念的误区。由于历史惯性和传统思维定势的作用，出于对党的领导政治原则的坚守，对中心工作的支持，一些地方人大对行使实体性重大事项决定权存在顾虑，不敢大胆地行使这一职权。实践中党委的决策与人大的决定界限往往较为模糊，越是到基层，党的领导越是要与具体工作相结合，地方党委的领导方式也愈加具体，使得地方党委很自然地包揽一切，造成地方人大的权力难以到位甚至被搁置。有的地方党委和政府联合发文，对本属人大决定的重大事项直接作出了决定；有的地方政府把本该提请人大讨论或决定的重大事项当成日常事务自行作出了决定。一些地方党委和政府常常将人大仅当作表决机器，对一些实体性的重大事项往往绕过人大而自行决定和实施，导致了一些地方人大决定权的虚化、闲置。

2.体制的不畅。我国实行的是党委决策、人大决定、政府执行的权力运行模式，而重大事项又是一个宽泛的概念，现行法律对它的规定往往过于原则和笼统，地方党委、人大和政府对重大事项的理解和认识存在差异。党委的决策政治性、原则性强，人大重大事项决定权与政府行政决定权虽是上下位关系，但两者却有着各自的职权范围和理解角度，实践中常常出现人大认为是重大事项的，政府却认为不是；而政府认为是重大事项的，人大又认为不是的尴尬局面。使得一些人民群众关心的重大问题难以得到及时解决。

3.能力的不足。我国的人大代表大多是兼职代表，常委会组成人员虽是专职但人数少、事务多、年纪大，缺少相关专业性人才，对一些实体性重大事项缺少深入细致的调查研究和科学严谨的分析论证。因此，一些地方人大在行使决定权时更愿意关注全局性的问题，而很少在某个具体重大事项上有所作为。另外，本着多一事不如少一事的惰性思想，有些地方的人大常委会在审议决定重大事项时明显地走过场、搞形式。于是，决定权给人们的感觉成了一种抽象、空洞的权力。

四、解决的路径

1.转变观念、理顺关系。党的十八大明确提出要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”，进一步理顺了执政党与国家权力机关的关系，为发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主指明了方向。就目前的体制来说，一方面，地方人大要自觉主动地把党的主张通过法定程序转化为国家意志，使党委决策成为人民群众的自觉行动。另一方面，地方党委也要自觉规范领导方式，在决策后，依法必须由人大决定的重大事项，应主动提交人大讨论决定，决不能一手包办。只有这样才能真正体现科学执政、民主执政、依法执政的精神。

2.明确界限、积极作为。地方人大及其常委会应积极主动地加强与同级党委的沟通协调，自觉接受同级党委的领导，围绕中心、服务大局。要将人大决定与党委决策有效对接，既要充分体现党委的意图和主张，又要正确依法履职。一是要善于把党委的决策部署通过法定程序转化为人民的共同意志和自觉行动，适时作出决议、决定贯彻落实。二是要充分运用法律规定留下的空间，对本行政区域内哪些事项属于重大事项从质和量上加以细分和明确，重点加强对政府预算决算、国有资产的审查监督，落实税收法定职能。三是要注重调查研究，认真听取各方意见，对涉及人民群众切身利益、影响全局的社会重点热点问题及时进行分析论证，谋划好解决问题的对策与办法，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，并适时通过法定程序形成决定促进问题的解决。四是要充分发挥权力机关职能，对政府的重大决策进行审议监督，督促政府改进工作，及时执行决定解决问题。人大及其常委会的决议、决定关键在于落实，这既是行使决定权的出发点，也是决定权运用的最后归宿。因此，人大常委会要注意做好决议、决定贯彻落实情况的监督，不能让决议、决定成了空头支票。

3.学习引进、提升能力。地方人大要适应新形势发展的要求，增强做好工作的责任感和使命感，增强素质提高能力。一要加强学习，潜心钻研。要加强法学理论、方针政策的学习和实践问题的研究，认真探索人大工作的基本规律，积极吸收借鉴发达国家先进的法治理念和科学的治理方法，提高自身的理论素质和业务水平，增强决定权行使的科学性和有效性。二要改进作风，发扬民主。要始终坚持民主集中制原则，充分发扬民主作风、扩大公众有序参与，察民情、聚民智，让实体性重大事项决定权更好地贴近百姓，反映民意。在行使决定权过程中，必须让常委会组成人员敞开思想，发表意见，集思广益，使决定权的行使更加体现民主性和针对性。三要创新方法，提高效率。地方人大行使实体性重大事项决定权是一项技术性很强的工作。做好这项工作，一方面必须事前做好充分准备，围绕重大问题开展深入调查研究，科学分析论证；另一方面必须认真协调好与党委政府的关系，确保决定正确，执行有效，以保证决定的严肃性和权威性。因此，要建立健全相应的人大工作机制、协调通报机制、监督制约机制和领导责任机制，凡提请审议的议案和报告，严格考究其法律和政策依据，论证其现实的可行性和必要性，做到有的放矢，事半功倍。

（作者系中共福建省泉州市委党校副教授）endprint