焦作市新型农村社区建设的探索与实践

□张涛

北太行南黄河，土地后备资源不足和用地空间狭小是焦作市的基本市情。焦作市人均耕地仅有0.8 亩，是全省人均拥有土地资源和耕地面积最少、土地供给能力最差的一个市。中原经济区核心示范区建设的需要和该市的资源禀赋都决定了资源约束将长期存在。如何拓展用地空间？统筹城乡发展从哪里切入？焦作市围绕新型农村社区建设，积极研究新形势、谋划新对策、拓展新空间，通过开展土地综合整治，有效解决了工业化城镇化缺地、新型农村社区建设缺钱、耕地保护缺动力、城乡统筹缺抓手等问题。

一、新型农村社区建设政策保障情况

按照节约集约、优化布局、改善民生、整体推进的要求，紧密结合新型农村社区建设，该市完成了2011～2015年焦作市县两级土地整治规划，着重对在规划期内的整治目标和任务、重点整治区域和重大项目以及整治资金投入方向、规划实施的保障措施等进行了详细规划。紧紧抓住土地利用总体规划数据库建设契机，与新型农村社区建设规划紧密对接，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，在规划中对新型农村社区建设示范点优先安排，共为新型社区建设调出基本农田2163.7 公顷，为新型农村社区建设用地预留了充足的空间。同时，该市还出台了《焦作市新型农村社区建设用地管理暂行办法》《焦作市人地挂钩试点工作实施方案》《节余建设用地指标交易管理办法》等规范性文件，为进一步规范推进新型农村社区建设提供政策依据。

二、新型农村社区建设用地及资金保障情况

近年来，该市积极申报土地综合整治项目，共为全市29 个新型农村社区解决13827 亩建设用地，涉及拆旧区面积27189.3 亩，建新区面积13827.15 亩，项目实施后可节约建设用地13362.15 亩，共争取上级补助资金1.39亿元。其中，中站区朱村美苑社区2011年申报的土地综合整治项目，拆旧区面积5.59 公顷，建新区面积4.61 公顷，节约建设用地0.98 公顷，2011年该社区争取上级补助资金160 万元，2012年该市国土资源局、财政局、市农办联合评审，从土地出让收入中为该项目争取市级资金120万元，配套建设深水井自动供水、太阳能热水供水、天然气供气等基础设施。温县马庄社区为2012年申报的土地综合整治项目，涉及3 个行政村的拆迁整合，拆旧区面积1368.9 亩，建新区面积571 亩，节约建设用地797.3 亩，该项目获得2013年省级资金补助。

三、当前新型农村社区建设中存在的主要问题

在服务支持新型农村社区建设工作中，焦作市做了一些有益的尝试，但该市的新型农村社区建设工作还处于起步阶段，需要探索和解决的问题还很多。

（一）规划滞后。目前，村镇体系规划和新型农村社区建设规划以及新型农村社区的建设布局和建设数量，缺乏通盘考虑，有些局部规划缺乏科学性和前瞻性，不符合当地实际。政府不尽快完善全区域规划，极有可能出现“规划随着建设走”的局面，让新型农村社区建设工作处于被动局面。另外，一些乡镇（办事处）对规划的重要性认识不足，重视不够，缺乏对辖区社区的统筹考虑，不愿意在规划编制上投入必要的精力和资金。

（二）资金不足。资金不足是目前新型农村社区建设推进工作中面临的最大难题。据初步测算，一个5000 人规模的社区，按每户4 人，每户建筑面积100 平方米计算，每户建房资金约13 万元，整个社区约需1.6 亿元，加上社区基础设施和公共服务设施建设，按2500 万元计算，两项加起来约1.9 亿元。虽然该市设立了专项引导资金，还有其他政策性资金项目整合予以支持，但对于庞大的社区建设资金需求来说，无疑是杯水车薪。一是各级财政力量薄弱，政府难以拿出很多资金用于新型农村社区基础设施和公共服务设施建设，没有形成扶持新型农村社区建设的长效投入机制。二是各项涉农项目资金整合难，现有的各项涉农资金管理分散，政出多门，牵涉部门利益，没有建立有效的资金整合机制。三是多数农村集体经济基础比较薄弱，农民群众不富裕，靠农民群众自身筹集资金解决社区建设困难很大。四是融资渠道窄。截至目前，除农业发展银行有支持新农村建设贷款业务外，其他各银行均没有专项用于解决农民购建房资金需求的信贷产品。在利用社会资金方面，缺乏良好的投资环境和利益驱动机制，社会资金参与积极性不高，渠道多样化、主体多元化的投融资新机制还未形成。

（三）用地保障难度大。一是土地供给严重不足。截至目前，该市已启动的新型农村社区的建设用地基本上都能予以保障，但在国家“两个最严格”的土地政策的大环境下，现行的用地审批制度难以改变。河南省每年下达焦作市的新增建设用地指标平均为6000 亩，基本全部用以保障城区各类重点建设项目和工业集聚区建设，各县只能通过申报城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治项目来解决各类建设项目和新型农村社区建设用地，而申报城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治又有严格的政策约束，实施难度较大，在一定程度上影响了新型农村社区建设的开工建设。二是归还用地指标难度大。目前焦作市新型农村社区建设如火如荼，新农村建设占用了很多耕地，而旧村拆迁复垦是一个长期艰巨的过程，三年内很难完成，这势必导致耕地占补无法平衡。三是违规占地开发现象有所抬头。个别地方打着建设新型农村社区的幌子，进行小产权房的建设，违反法律法规、侵吞农村集体和群众利益，严重危害了新型农村社区建设的形象。

（四）配套政策不到位。新型农村社区建设涉及部门多、审批事项多、办理周期长、收费高，基层乡镇村组意见较大，在一定程度上打压了基层开展新型农村社区建设的积极性和推进速度。截至目前尚未形成支持新型农村社区建设的一整套系统的配套措施。

（五）示范带动作用不强。多数社区还处于规划阶段或刚刚起步阶段，已经开工的社区还未完全建成，公共配套设施还没有到位，群众看不到入住社区带来的好处，很多群众还处于观望状态，积极性不高，缺乏先进试点的带动引领作用，在一定程度上影响了群众开展新型农村社区建设的积极性。

（六）干部群众认识不到位。一方面，部分干部对新型农村社区建设的重要意义认识不足，对什么是新型农村社区，为什么要建新型农村社区，如何建设新型农村社区等缺乏基本的认识；对相关政策了解得不够充分，认为没有钱、拆迁难，存在畏难情绪和等、靠、要思想，工作被动应付，缺乏积极性和主动性。另一方面，农民虽有改变生活方式、提高生活质量的强烈愿望，但对新型农村社区建设了解不多，影响了主体作用的充分发挥，特别是受传统居住观念影响，不少农户习惯于独门独院的居住生活方式，加之入住社区后，担心生产生活成本上升、生产设备存放不便等原因，致使积极性不高。还有部分群众生活比较富裕，住房条件比较好，不愿意上楼或进入社区生活，对建设新型农村社区兴趣不大，甚至有抵触心理。

四、意见和建议

（一）筹划好规划。规划既是目标，也是约束。做好土地综合整治规划和新型农村社区建设规划，是开展新型农村社区建设工作必不可少的基础工作。要统筹考虑各种专项规划和用地空间布局，统筹安排，集约节约用地，促进“产业向园区集中、人口向中心城镇集中、土地向规模化经营集中”，同时规划要做到适度超前，确保在一定时期内不落后。

（二）运用好政策。人地挂钩作为支持中原经济区加大“三化”协调科学发展最能解决实际问题的政策，为挂钩指标在省辖市范围内流转提供了政策依据，有利于在全市范围内实现土地资源的优化配置。要充分运用好人地挂钩政策,既能依法依规解决新型农村社区建设用地之指标问题，同时还能通过节余指标交易为新型农村社区建设提供建设资金。

（三）使用好有限土地。新型农村社区建设要以优化土地资源配置、强化节约集约用地、实现以地生财兴业、提高农民生活质量为目标。一是严厉打击违规违法搞开发。新型农村社区建设要依法严格按程序办理土地、规划、建设、质量安全监督等各项手续，坚决打击以新农村建设为名违法违规占地搞房地产开发，侵害村民住房利益、宅基地权益的现象。二是依靠土地政策，用活土地政策。土地问题依然需要土地政策来解决，要充分利用有利的土地政策，在建设新型农村社区时，优先使用村镇原址建设用地，尽可能少占用耕地，要积极通过申报土地综合整治项目解决新型农村社区用地问题。在用地指标不足的前提下，采取边拆边建滚动发展的模式，逐步推进新社区的建设。

(四)配套制定相关政策。要根据国家和河南省关于土地综合整治和新型农村社区建设的政策要求，制定相关的配套政策措施，统筹解决农民在新型城镇化过程中户籍、就业、教育、医疗、社会保障等问题。通过多部门多方面配套政策的制定，形成政策合力，有效服务新型农村社区建设。

（五）做好宣传工作。要充分发挥舆论导向作用，形成有利于推进新型农村社区建设的良好舆论氛围。一方面，对县乡两级党政领导进行培训；另一方面，向社会各界进行广泛宣传，求得社会各层面特别是农民群众对新型农村社区建设工作的理解与支持。

（六）发挥好各层面作用。要充分发挥政府的主导作用、农民的主体作用和社会各界的参与作用，形成社会各层面广泛支持、参与土地综合整治和新型农村社区建设的良好氛围。