建构中国特色村级民主治理模式——对话中国社会科学院农村社会问题研究中心秘书长李人庆

本刊记者 徐培武

建构中国特色村级民主治理模式
——对话中国社会科学院农村社会问题研究中心秘书长李人庆

本刊记者 徐培武

李人庆，中国社会科学院农村社会问题研究中心秘书长、联合国粮农组织发展项目专家、世界银行国务院扶贫办社区主导发展项目专家、农业部农业产业化政策专家。长期从事中国农村发展工作研究，主要研究领域为农村组织制度建设和社区发展等。

现阶段我国村级治理依然面临严峻挑战

记者：现阶段我国村级治理的现状如何？重点和难点在哪里？

李人庆：现阶段我国村级治理的状况，并不十分令人满意，特别是选举后村级治理依然面临严峻挑战。与民争利，小官巨腐，已成为当前基层社会冲突和干群关系紧张、基层社会不稳定的主要因素之一。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》已实施了将近16年，但民主选举后的三个民主，即民主决策、民主管理、民主监督并没有得到有效的制度性保障。其重点在于对于村集体资产、资源、资金的支配使用和重大事项的决策；难点在于如何规范选举后村级权力的行使，具体落实基层民主，真正使权为民所用。

记者：宁海县制定《村级权力清单36条》，您觉得它的意义何在？

李人庆：宁海36条权力清单的改革，抓住了当前农村基层治理存在的民主选举后由于权力过于集中，不受监督、没有规范、擅权专权乱权，从而导致民主选举村级权力争权更为加剧、治理问题更为严峻的问题本质与乱象，按照依法治国的发展理念，通过“全面清权、简政放权、科学确权、规范用权、严格控权”下的清单管理，实现了对村级权力行使的规范化管理。实现了让权力在阳光下运行，把权力关在笼子里。实现了从选举民主向治理民主的转变，是依法治国在村庄治理的制度创新和具体实践，也是对村民自治制度的深化完善和发展。

36 条找准了监督的关键点和着力点

记者：当下，“小官巨贪”现象较为严重，权力清单对遏制这一恶疾有那些积极作用?

李人庆：权力清单抓住规范村干部权力运行这一核心，梳理村级组织和村干部权力事项，细化小微权力的运行程序，做到定位准确、边界清晰，找准了监督的关键点和着力点，使权力监督真正起到了标本兼治的作用。它通过规权、确权、限权和自下而上的民主监督，通过彻底消除了以权谋私的制度土壤和寻租空间，将反腐战线提前到事前消解腐败隐患，通过对村级权力的运行过程进行全程、实时、多方监控，实现了权力行使的过程可检查、结果可监督、责任可追溯，将反腐建立在“不能贪、不敢贪”的制度保障基础上。

记者：在村级治理中，以往比较倚重村干部的道德品行与个人能力，这样做的好处和不足在哪里？

李人庆：民主选举本身并没有彻底解决选举后权力行使和运行的规范化的制度建设问题，选举民主虽然是一个进步，但距离选举后的民主治理还有很大的距离。这就使得村民自治民主选举本身，还是一个半拉子民主。选举并没有解决原有权力行使过程中的权力过度集中，专权擅权的问题，还是在选人的人治治理结构中打转；没有跳出中国传统政治文化理念和没有改变原有的政治格局与政治生态。虽然中国传统政治和官文化也有“当官不为民作主，不如回家种白薯”的文化约束，但这只具有道德内化和礼教上的意义，只是一种软约束，并不具有强制力，并不足以保证权力民主运行的客观稳定和可约束可控制。仅有自觉性是不够的，还需要为权力建立起负面清单管理制度，划清权力的边界，当边界不清或有交叉的时候，公权力也容易以合法方式侵入私人领域，侵害公民权利。宁海36条权力清单改变原有人治政治文化中权力使用的随意性，建立权力行使的制度性规范和监督。为村级权力运行建构了制度化运行轨道，从制度上保障和实现了“权为民所用”。只有通过依法治村、村民广泛民主参与和治理的制度保障，才能保证社会公平正义和社会稳定与长治久安。

法定职责必须为法无授权不可为

记者：是不是可以这样理解，权力清单强化了制度，弱化了人治，从而逐步走向现代治理。那么，现代治理的主要特征是什么？

李人庆：尽管对于现代治理有多种定义，但现代治理(governance)与政府(government)的根本区别是前者强调的是管理的过程，后者强调的是一种制度结构。治理涉及权力如何行使，谁具有影响力，谁具有决策权以及决策者如何负责的过程。合法、透明、可问责、回应、有效、法治、参与、稳定、廉洁、公正等十项基本要素构成了现代善治的基本制度特征。

记者：长期以来，村民对村级权力的认识是模糊的，权力运行图让村民就此“按图索骥”实现对权力的有效监督，把村干部的权力关进制度的笼子里。村民在运用36条监督权力的时候，应当注意些什么？

李人庆：村民在运用36条进行民主监督时，首先要学习好36条所规定的权力行使规则，在监督时要坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的基本原则，依法合规地履行相应的民主权利，维护法律和规则的权威，就是保障公共利益和自身的利益。需要认识所谓的“权为民所用”并不是“权为我所用”，这里的民，并不是一个单称，而是复称；指的是公共集体利益非个人利益。任何将个体利益凌驾于公共利益之上的行为都是以权谋私，都是对集体利益的侵犯。依法治村首先要大家共同遵守法律规则制度，维护法律权威和公共秩序与公共利益。

36 条是履行执政为民依法治国的村级样本

记者：“权力清单”追求的是法治治村，在建设法治中国的大背景下，它有怎样的现实意义和历史意义?

李人庆：现代治理和依法治国最重要和最关键的是依法治权。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。十八届四中全会提出治理现代化和推进基层治理法治化，对增强基层干部法治观念、加强基层法治机构建设提出了具体改革要求，为破解村级反腐难题指明了方向。如何将这些要求落到实处，把村级权力牢牢束缚在制度笼子里？浙江宁海市村级权力36条权力清单改革试验正是在国家治理现代化转型、政府职能转变、反腐制度化建设这一宏观背景下，在群众路线和依法治国依法行政的政策指导方针下展开的一个地方乡村治理改革与治理现代化的探索与尝试。它是履行执政为民、权为民所用和依法治国的村级样本。通过36条权力清单消解了权力寻租的制度空间和清除了腐败的制度性土壤，有效地改变了基层治理的政治生态和传统人治的政治文化，对于解决中国乡村基层民主实践过程中存在的问题，对于建构和探索新型的具有中国特色的村级民主治理模式，具有典范性的意义和价值。

网友说“村官权力”

村干部的权力说大很大，什么事都管；说小又很小，有时他什么也不管，甚至连村干部自己到底有哪些权力也不清楚。另一方面，村干部什么该做什么不该做，不光自己要清楚，也要让村民知道。

——网友“郑真”

村官村官，说是官，其实没有公务员编制；说是民，其实权力倾城，俨然就是土皇帝。失去了监督，一人一票自由选举出来的“村官”，很可能变成了明目张胆的贪腐“苍蝇”。

——“大少034”

头疼医头脚疼医脚，并不能从根本上铲除“小官巨腐”的土壤。要使这一问题得到根本性解决，出路就在加强“三个民主”建设，补齐村民自治的三块短板。

——网友“王学进”

“小官巨腐”其实并不意外，实为权力监管在偷懒。

——网友“唐亦瑭”

村干部之所以能够有条件贪污腐败，其原因归纳起来无非就是几个字——“位小权大少监督”。

——网友“丹丹”