论农村土地征收中失地农民权益保护的制度重构

[摘 要]随着我国城镇化建设进程的推进，失地农民成为我国社会发展中长期存在而无法回避的问题，在农村土地征收中，失地农民权益的土地权益、社会保障权、就业权受损成为普遍性的问题，其根源在于农地产权制度的固有缺陷、失地农民补偿制度不合理、失地农民社会保障制度缺失，完善失地农民权益保护的制度性建构应从创新和发展农地产权制度、完善和规范征地补偿制度以及完善失地农民的社会保障制度入手。

[关键词]土地征收；失地农民；权益保护；制度构建

[中图分类号]F301 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）11 — 0092 — 03

① 参见王景新：《现代化进程中的农地制度及其利益格局重构》，中国经济出版社2005年版，第35-38页。

② 根据2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，2013年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人，参加失业保险人数达16417万人，参加城镇基本医疗保险人数达57073万人，参加生育保险人数达16392万人。

[收稿日期]2014 — 09 — 23

[基金项目]湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题（编号：1011310B）；湖南省省情与决策咨询课题（编号：2012

ZZ34）。

[作者简介]杨炼（1977—），男，湖南常德人。副教授，研究方向：法理学。

近年来，我国城镇化建设步骤的加速推进，导致越来越多的农村集体土地被征收，失地农民的数量越来越多，失地农民成为我国社会发展中长期存在而无法回避的问题。他们主动或者被动的离开了土地，在农民和非农民之间徘徊，其身份的认同呈现出代际差异。探讨失地农民权益受损的现状及其完善措施，对维护失地农民的合法权益，促进农村社会的稳定发展具有重要意义。

一、农村土地征收中失地农民权益受损的现状审视

（一）土地权益受损

在市场经济条件下，农民的土地权益构成了农民财产权的重要组成部分。整体看，农民土地权益是以承包经营权为核心的“权利束”，是围绕土地所产生的一系列权利的总称，形成了层次分明、结构有序的一束权利①，根据法律规定，失地农民所享有的土地权益包括集体土地所有权，由农民“共同所有”或者“联合所有”；土地承包经营权，其性质是物权；农村宅基地使用权，具有可转让性和继承性；农村自留地和自留山的使用权；邻地利用权、地役权等其他权利。土地是财富之母，农民所取得的以承包经营权为核心的土地权益，其财产属性透过《物权法》和《农村土地承包法》已经清楚地作出了规定，立法的规定为土地流转提供了合法性前提，为维护失地农民的土地利益提供了法律基础。随着土地资源的短缺，农民土地的财产权利属性将越来越凸显，土地成为他们重要的财产资源。

（二） 社会保障权益缺失

对农民而言，土地承载着重要的社会保障功能，是安身立命之本。当前我国农村实行的是家庭保障与集体救助相结合的社会保障制度，在多数地区，农民的养老、医疗、最低生活保障体系并没有建立起来，农民缺乏城市居民相对完善的社会保障制度②，游离于我国社会保障体系之外，即使在某些地区进行的试点，也与城市居民相比存在极大差距。2009年我国开始试点推行新型农村养老保险，为未参加城镇职工基本养老保险的农村老人提供基本生活保障，但其覆盖面较窄，保障水平不高，所承担的保障功能有限。农民只能将土地作为社会保障的主要手段，甚至是生养死葬的依靠。特别是对农村农民的老年群体和中年群体而言，土地的重要性是不言而喻的，土地不仅是农民最主要的经济来源，也成为承担农民社会保障的主要经济基础。

（三） 就业权益保障不完善

失地农民要融入社会发展的大潮，而不是游离于社会之外，必须要通过一定方式成为社会的有机组成部分，参与和分享社会的进步发展所带来的财富和利益。而就业则是失地农民融入社会的最重要方式之一，因而，对失地农民而言，就业权就具有极其重要的意义。就业权是公民所享有的一项重要权益，为各国宪法和部门法律所确认和保护，在国际社会和国际组织也得到确认。对失地农民而言，享有就业权不仅是他们满足自己基本物质需求的重要保障，同时也为他们的自由而全面发展提供了前提条件，在失去赖以生存的土地后，相对于农民和农民工群体，失地农民处于一个更尴尬、更弱势的群体地位。他们失去了土地，却又难以融入城市生活，他们之中很大一部分人没有技能、文化偏低，很难在现行的市场化的劳动就业机制中获得生存性的安排，始终处于劳动力市场边缘，其就业权受到很大影响。①土地蕴含着农民的就业权，当他们失去土地时，他们承受着市场经济带来的风险，由此，政府负有保障失地农民就业权的不可推卸的责任。

二、农村土地征收中失地农民权益受损的根源探析

（一）农地产权制度的固有缺陷

农村集体土地产权问题是当前农村土地征收中补偿分配问题的根源。理論界普遍认为，目前我国农村土地产权是残缺的，需要进行土地产权制度的改革②。土地产权是以土地所有权为核心和基础的包括占有权、使用权、收益权等权能的组合，它的基础和核心是所有权。我国1982年《宪法》、2004年修订的《土地管理法》和2007年的《物权法》均从法律上确立了农村土地属于集体所有，但“集体”具体而言是指哪一级，法律并没有做出明确规定。产权主体在法律上并没有明确界定，导致在实践中出现错位。③当农地被征用时，土地补偿收益具体分配应该归谁所有，法律并不明确。

（二） 失地农民补偿制度不合理

一是现行补偿制度范围太窄。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，耕地征收补偿费用仅包括三项，即土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费，其中土地补偿费和安置补助费由农民集体经济组织所有，仅地上附着物及青苗补偿费由失地农民所有。上述规定仅仅考虑到了直接损失补偿，而没有考虑到间接损失补偿，这种补偿模式是一种有限补偿，而非完全补偿，更遑论公平补偿。从国外相关立法来看，不少国家对间接损失也进行补偿，例如“英国土地征用的补偿范围比较宽泛，主要包括土地及其建筑物的补偿；残余地分割造成的损害补偿；租赁权的损失补偿；迁移和经营损失等等补偿。在日本，土地征用的补偿主要分为以下五种：征用损失补偿、通损赔偿、少数残存者补偿、离职者赔偿和事业损失赔偿等。”④尽管我国从现阶段的实际来看，还难以在法律上确立对失地农民的完全补偿，但并不意味着就可以停留在现行补偿范围内，而应根据经济社会发展的实际，逐步扩大征地补偿范围。

二是现行补偿制度标准太低。补偿标准是征地补偿制度的关键问题，对失地农民权益影响攸关重大。根据《土地管理法》的规定，征收耕地的土地补偿费最高仅为该耕地前三年平均年产值的十倍，安置农业人口的安置补助费，最高仅为被征收耕地前三年平均年产值的十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和最高为土地征收前三年平均年产值的三十倍。从我国现行征地制度来看，国家对土地一级市场完全垄断，对土地的商业开发通常必须是在国有土地上进行，在市场经济条件下，集体土地征收转换为国有土地后，土地市场价格发生了巨大变化⑤，但上述补偿标准在市场经济条件下对被征用土地而言并不合理，忽略了土地随着市场变化而增值这种必然性趋势，农民并没有从土地在农转非后产生的巨大级差地租中获益。

三是现行补偿程序不完善。一般来看，目前农村征地补偿的程序是，县级土地管理部门发布拟征地通知→县级以上建设用地管理部门进行调查、确认和批准→县级以上土地管理部门发布征地公告→县级以上土地管理部门发布征地补偿安置方案（申请听证的，可以组织听证）并报市、县人民政府审批→签订补偿安置协议。从上述程序来看，与征地有着切身利益关系的农民没有充分参与进来，仅在县级以上土地管理部门发布征地补偿安置方案后可以申请组织听证，征地补偿安置方案由市县人民政府批准，对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调，協调补偿不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，且被征收土地的农村组织和农民只有对土地6至10倍以内的补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。

（三） 失地农民社会保障制度缺失

在我国，土地几乎是农民唯一的生产资料并为农民提供了生活保障的功能，失地农民普遍文化素质和劳动技能不高，参与市场竞争能力弱，在市场经济条件下，他们很难找到新的就业方式，在不少被征用土地的村庄，大量没有劳动技能的中、青年人找不到合适的工作岗位，给家庭和社会都造成了不稳定的影响。农村土地是集体所有制，政府给予土地被征用后的土地补偿费、安置补助费等都是归集体经济组织所有的，地上附着物和青苗补偿费则是给地上附着物及青苗所有人的，受偿的主体主要是集体经济组织，农户只能在集体经济组织中获得部分赔偿款。除了征地补偿款外，失地农民不仅失去了土地承包经营权，同时也失去了集体经济组织成员的身份，由于没有其他的配套措施安排其生产生活，缺乏对失地农民完善的社会保障政策，失地农民的收入和生活水平没有得到改善和提升，甚至出现了普遍性下降①，有的地方还存在失地农民生活极度困难的状况，这主要是因为土地征收没有为失地农民提供完善的社会保障制度。

三、农村土地征收中失地农民权益保护的制度建构

（一） 创新和发展农地产权制度

从我国社会现阶段的实际及“三农”问题的现状来看，选择在集体所有制基础上的进一步完善当是当前兼顾可行性和有效性的最佳选择。因此，当前农地产权改革和完善的重点应当是进一步完善所有权和其他权能的分离机制，一方面要继续维持“农民集体”这一农村集体土地所有权的主体地位，另一方面要充分肯定农民的主体性地位，给予农民更多的土地处置和收益权益，2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革的决定》指出，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”确立了农村集体土地所有者和城市国有土地所有者同等的土地市场交易者地位，为此，在确保耕地红线的前提下，要进一步扩大农民和农民集体土地产权的权能，赋予其融资、抵押及平等交易的权能，使农村集体土地资源在市场经济条件下真正流动起来，改变当前按照被征用土地年均产值来确定征地补偿标准的规定，以市场化的价格来确定土地征收补偿标准，充分发挥市场在土地资源配置中的作用，在兼顾国家、农民集体、农户三者利益的基础上，切实保障农民的土地财产权，强化失地农民财产权益的保障，确保其生活不因征地而降低。

（二） 完善和规范征地补偿制度

从我国的现实国情和国家财政的承受能力范围来看，需要扩大以下几个补偿范围：一是剩余土地损失补偿。主要补偿因土地分割造成剩余土地利用价值下降而带来的损失。二是相邻土地的损失补偿。土地与土地之间彼此相连，一块土地变成工业用地或者开发用地，必然会对周围的土地带来影响，从而降低相邻土地的利用效率。三是土地上基础设施及土地改良花费损失的补偿。农民修建基础设施及进行土地改良等投入了巨大的人力物力，是农民使土地增值的一种投入。当土地被征收后，土地增值收益随之消灭，是失地农民一种预期利益的损失。再次是要提高征地补偿标准。在市场经济条件下，土地由农用地转为非农用地（建设用地）将会带来巨大的经济效益，土地财政由此产生，而以农地年平均产值为计算依据的补偿方式并没有反映农地转为非农地后的预期收益，被征地人的利益在补偿中没有得到体现，在当前我国社会保障制度，特别是农民的社会保障尚不完善的情形下，现有补偿标准没有充分考虑土地所承载的社会保障功能。应参照土地的市场价值适当提高标准进行补偿，政府应转变发展观念，逐步摆脱对土地财政的依赖，由土地使用人直接和集体土地所有人签订土地补偿协议，政府只把好审核批准关，真正向服务型政府转化。最后是要完善征地补偿程序制度。首先征地前应当先协商土地征收价格作为征地的前置程序，保护被征地农民的财产权益，确保失地农民的参与权和谈判权。其次是明确征收中正当法律程序，征收补偿过程中的必须履行通知、公告与失地农民参加听证等法律程序，以切实保障失地农民的知情权、听证权。再次是要规定征地补偿争议司法裁判程序，明确规定征收补偿争议解决的诉讼程序，建立征地争议与补偿争议两个相对独立的纠纷解决机制，加强财产权的司法保护，确保被征地农民的司法救济权。

（三） 完善失地农民的社会保障制度

在市场经济的作用下，被征收农民虽然获得了征地补偿，但是失去赖以生存的土地后，他们的生活就失去了保障。农村土地具有经济收益、就业安置和社会保障三重功能，完善失地农民的社会保障制度首先是最低生活保障，农民以土地为核心的家庭保障模式抗风险能力十分低，失去土地也就意味着失去从土地上得到的一切。因此，保障失地农民的最低生活水平是最根本的一点。其次是失业保障。据不完全统计，我国近10亿农民中有6亿左右的青壮年劳动力，而实际农业劳动力需要不到2亿，乡镇的企业可以解决1亿多，另外大量的剩余劳动力需要获得别的就业机会。再次是完善失地农民的教育培训制度。在我国，农民导致受教育的水平普遍较低，谋生技能以及参与市场竞争的应变能力不高。一旦离开不需要多少技术技能的土地去面对竞争激烈的市场经济，他们将会变得无所适从，为了让这些失地农民离开土地之后能够迅速适应新生活，应当建立失地农民的教育培训制度，对他们进行教育和就业培训。

〔责任编辑：史焕翔〕

① 据成都某地的调查，在失地农民中，劳动力占失地农民总数的78.9%，其中已就业的劳动力占劳动力总数的44.7%，这其中包括做蔬菜生意、蹬三轮车和出去打工等形式。未就业的占55.3%。失地农民文化素质偏低，小学及以下文化程度占47.2%，初中文化程度占39.1%，高中及以上文化程度仅占13.7%，年龄段越大，低学历比例越大。参见孙秋明、叶海平：《失地农民就业权益的法律保障——以成都市“城乡一体化"实践为例》，载《成都大学学报》（社科版）2006年第4期。

② 目前在农村土地产权改革模式选择上有国有论、私有论、集体所有制基础上的完善论等三种有代表性的观点。参见方文：《中国农村集体土地产权问题的若干解读》，载《浙江科技学院学报》2014年第2期。

③ 目前法律关于农地产权主体“集体”的多身份界定，是在人民公社体制下对农村生产资料实行集体所有和“三级所有，队为基础”的基本核算体系承续而来，这种体制的历史延续性，导致农村改革在确立农村集体土地所有权归属时不可避免留下了原制度的影子。

④ 张璐：《浅论国外解决失地农民保障的经验及启示》，载《山西高等学校社会科学学报》2014年第4期。

⑤ 统计数据显示，政府从农民手里征用土地的价格每亩在3.6万元到6万元之间，而政府将土地卖出的价格大体在每亩30万元至60万元之间，这一买卖之间的利润大多数成了政府的财政收入。参见王世波、贺磊：《走向善治：对失地农民问题的反思》，载《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2010年第6期。

① 据国家统计局农调总队对28省、自治区、直辖市开展的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。调查显示46%的失地农户收入没有稳定的收入来源。在接受调查的2942户中，耕地被占用前年人均纯收入与耕地被占用后年人均纯收入相比，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的约占调查总户数的43%；持平的约占11%；下降的约占46%。参见http：//www.sannong.gov.cn/v1/fxyc/ncjjfx/200310230251.htm.访问日期2014年7月31日。