国家治理现代化中新农村公共服务建设

刘洋 冯知新 冷琳琳

[摘 要]十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。同时，新农村公共服务的提供是目前我国全面经济社会发展过程中的重点也是难点问题。文章对国家治理现代化两个重要组成内容即国家治理体系和能力现代化的内涵进行介绍，分析我国农村公共服务建设的历史发展及存在的问题，并探讨国家治理现代化对我国新农村公共服务建设的作用。

[关键词]国家治理现代化；新农村；公共服务

[中图分类号]F320 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）11 — 0088 — 02

[收稿日期]2014 — 10 — 23

[基金项目]2014年齐齐哈尔市社科研究规划青年项目“分配正义视域下新农村公共服务问题研究”（项目编号：QSX

2014-18QN）的阶段性研究成果。

[作者简介]刘洋（1985—），男，黑龙江双鸭山人。讲师，硕士研究生，研究方向：电子政务与政府信息化管理。

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的决策，是我党在新时期的重要执政理念及执政方针的创新，是建设社会主义现代化的必然要求。在建设社会主义现代化进程中，农村问题始终是不能回避的重点及难点工作。在农村工作推行国家治理现代化，其着陆点就在于新农村公共服务的提供及完善。

一、国家治理现代化的内涵

所谓国家治理现代化，就是“使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化”〔1〕。根据党的十八届三中全会精神，国家治理现代化可以分解为国家治理体系现代化、国家治理能力现代化两个组成部分。

（一）国家治理体系现代化是国家治理现代化的基础保障

国家治理体系更多关注的是国家各领域制度层面的问题，包含了经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等多个领域。我国的社会主义现代化建设取得了丰硕的成果，制度的基础保障作用显而易见。这里所谈到的制度不仅指法律法规，同时也包含各领域的体制机制。在治国时注意与时俱进，将实践创新的产物应用于制度的现代化进程中。这也就体现了制度创新对于制度本身生命力的重要程度，因而推行国家治理体系现代化就要求不断对于党和国家的制度进行革新。最重要的是，在具有现代化特征的国家治理体系中，主体更加多元，社会的参与程度进一步加强，在国家治理体系体现出政府与社会的双向联动特征。

（二）国家治理能力现代化是国家治理现代化的前提要求

国家治理体系现代化决定了国家治理现代化的起点，国家治理能力现代化的水平则体现了国家治理现代化的高度，是国家治理现代化的前提要求。国家治理能力现代化是在制度保障的基础之上，国家为保证改革发展的稳定、内政外交的有序、国防的有力及国家、党、军队治理的有效，所应具备的能力。这种能力主要体现在能否提出具有科学性、高效性的治理方针、措施和方法。在国家治理能力现代化进程中，首先要加强党的执政能力建设，这是由党是国家治理主体所决定的；同时要将关注点集中在社会问题上，因为社会问题是国家治理的主要客体，通过“激发社会活力与促进公平正义”〔2〕，评测国家治理能力现代化的水平，即治理成效。

国家治理现代化是一个一脉相承的完整体系，都体现了国家治理理念的革新，拥有相同的治理主体及治理目标，都需要通过社会各组成要素的参与，都需要通过制度建设推进建设。只有搭建完善的治理体系才能提高治理能力，只有提高治理能力才能真正发挥治理体系的作用及效能。

二、我国农村公共服务建设的历史发展及存在的问题

自从新中国建立以来，在国家治理思维指导下，国家对于农村公共服务建设始终较为重视，同时也取得了较为显著的成就。但由于我国农村发展的起点低、底子薄，同时受到人口、政策和思想上的制约，我国农村公共服务体系依旧存在明显的问题。

（一）我国农村公共服务建设的历史发展

新中国建立以来的农村公共服务建设“总体来说是一个认识不断深化、政策不斷完善、体制不断改革和发展的过程”〔3〕。总体上看，主要包括以下三个阶段：

第一，改革开放前的农村公共服务建设阶段。在这一阶段，集体经济组织是农村公共服务主要的主体。人民公社就是集体经济的代表性组织，公共服务也带有同样强烈的互助性。具体来讲，改革开放前农村公共服务体系主要由农业推广体系、农村社会保障、农村医疗卫生、农村教育、农村物资供应以及农村金融服务。但是由于受到极左思想的影响，农村公共服务建设遭遇较多的挫折及反复，例如农村教育在十年浩劫中遭受重创并长期畸形发展等等。

第二，改革开放后至税费改革前的农村公共服务建设阶段。实行家庭承包制后，农村的经济社会结构产生了显著的变化。此前以人民公社等集体经济组织为主的农村公共服务主体由乡政府取而代之，而村集体经济组织通过“三提留”经费承担起原本由生产大队和生产队的公共服务职能。同时这一阶段个人和民间组织在发达地区逐步介入到公共服务体系的构建中，使农村公共服务建设相比前一时期明显呈多元化趋势。当然这一阶段也出现了农民负担加重、受农村财政政策影响较大、机构精简对于公共服务能力的挑战等相关问题。

第三，2002年税费改革以后的农村公共服务建设阶段。为了在减轻农民负担的同时不会降低公共服务的质量，实施了取消农业税、发放粮食直补、机具补贴等措施。同时这个阶段首次明确了，政府是公共服务体系和供给中占有主导地位的负责者，并鼓励私营机构、合作组织、社会组织在公共服务中发挥作用，构建一主多元式农村公共服务体系。尽管由于国内的经济发展水平并不完全平衡，但无论是公共服务的覆盖面还是社会救助能力，都体现出区域差距的不断缩小趋势。

（二）当前我国农村公共服务建设存在的问题

尽管改革开放后尤其是2002年税费改革以来我国农村公共服务体系建设取得了长足的进步，但由于我国农村公共服务体制尚不完善，政府承担能力不足，因此当前我国新农村建设的公共服务供给过程中，不可避免的出现了以下尚待解决的问题：

首先，我国公共服务建设存在城乡及区域间的发展不均衡态势。例如在基础教育方面，无论是每10万人口学校数、在校生数还是中等教育学校的绝对数量城乡间都存在较大的差距。再如医疗方面，城市拥有的医疗卫生人员的数量和水平都要远超于农村。在区域不均衡这个层面上，东部发达省份与中西部欠发达省份的农村公共服务的数量和质量也与地区间经济发展水平保持较为一致的差异。

其次，我国农村公共服务的总体水平依旧偏低。这主要体现在，农村教育方面学校数量持续减少导致求学负担加大，针对农村居民开展的成人继续教育目前尚不完善；农村医疗卫生服务方面，农村人均医护人员数值依旧偏低，部分行政村未设有医疗卫生室，拥有医疗卫生室的行政村医生的业务水平不高，医疗设施条件尚需改，农村居民医疗保险报销比例不高；农村文化服务方面，乡镇文化站大部分已经形同虚设，这就导致农村中低俗、封建、迷信等文化依旧猖獗盛行；农村就业服务方面，针对农村居民的就业培训的普及程度和导向性不强；农村基础设施薄弱，抗灾能力有限等等。

最后，农村公共服务体系尚需完善。这首先体现在政府用于农村公共服务的财政投入水平不足，农业支出数额占财政总支出的比重在下降。其次，针对农村居民的服务体系不够健全，例如社会保障体系的不健全带来农村养老问题，相关社会保障的制度化及法制化进程依旧处于起步阶段，再如对于农村转移人口市民化进程缺乏有效的制度依据、资金保障和培训手段等一系列问题。另外，即使有限的已经建立的农村公共服务体系也因为缺乏监督机制和考核制度而不能高效运转，进而影响到农民的实际利益获取。

三、国家治理现代化对我国新农村公共服务建设的作用

党的十八届三中全会提出的国家治理体系和能力现代化对于我国新农村公共服务建设中所暴露出的问题，能够予以有效地解决。国家治理现代化对我国新农村公共服务建设的作用主要体现在以下四个方面：

（一）国家治理体系现代化有助于完善我国新农村公共服务体制

国家治理体系现代化强调的是在国家治理所涉及的各纵向层级均能够建立覆盖足够幅度的制度，理想状态应该是网状的体系。因此对于新农村公共服务提供的原则、主体、客体、方法、途径、责任等多方面细节问题，均应通过各层级的法律、规章、规定、制度、管理细则等予以明确。只有建立完善的法律规章制度，才能够使相关公共服务主体有法可依、有章可循，才能够明确我国新农村公共服务的边界。只有制度化才能够使新农村公共服务规范化，才能使其高效运转，真正提升新农村公共服务的水平，而这种制度化的来源目前来看应该是国家治理体系现代化。

（二）国家治理能力现代化有助于明确我国新农村公共服务提供主体

从对我国农村公共服务发展历程的回顾不难看出，尽管多元化的趋势不可阻挡，但政府无疑应该成为公共服务提供主体的主导力量。而成为这种主导力量势必有两个前提，第一是否主观意识到并愿意成为这种主导力量，第二是否拥有成为这种主导力量的能力。通过国家治理能力现代化，国家领导社会稳定有序向前发展的能力不断提升，新农村公共服务作为国家社会发展战略中一个重要的组成部分，国家相应的公共服务供给能力也会得到同样的提升机会，进而明确公共服务意识、加强公共服务能力。

（三）国家治理能力现代化有利于新型城镇化进程中公共服务水平的提升

当前农村建设中最为重要的工作就是城镇化进程，城镇化过程中显示出公共服务配套设施不能满足快速的小城镇建设步伐的要求，使农村转移人口市民化中暴露出较多问题。“国家治理能力现代化在新型城镇化建设中首先体现为主体与客体的平等，亦即政府与农民的平等關系的存在”〔4〕，在此基础上对于城镇建设进行科学的规划。最重要的是，通过国家治理能力现代化进程，转变政府单方规划、农民被动接受、回迁后主观逃避提供后续服务等传统思维及程序，建立由政府牵头，社会、开发商、农民等多主体共建的新型城镇化进程。

（四）国家治理体系现代化有助于发挥新农村公共服务供给中民主监督作用

国家治理体系现代化对于法治的强调、人治的防范是其核心思想。在新农村公共服务供给中，中间环节复杂、涉及人员数目多，农村干部素质参差不齐，因此衍生贪污腐败的可能性也较大。对于贪污腐败问题的斗争更重要的是要从源头解决贪污腐败问题。传统的廉政教育为起点、法规制度处置为终点的反腐手段，不能够完全解决农村腐败问题。因此通过国家治理体系现代化，可以构建完善的自下而上的民主监督机制，建立以服务客体为主要参与者的监督机构，通过相关法律规章保障监督机制的高效运转，保障举报不法行为渠道的畅通和举报者的安全。

总之，新农村公共服务体系建设是当前我国社会发展的重要工作之一，以国家治理体系现代化为契机，将新农村公共服务水平提升到一个更高的水平仍是任重而道远，需要进一步探索及实践。

〔参 考 文 献〕

〔1〕许海清.国家治理体系和治理能力现代化〔M〕.北京：中共中央党校出版社，2013：03.

〔2〕赵宏宇，乔世燕.论国家治理能力现代化的三个维度〔J〕.探求，2014，（02）：18-22.

〔3〕刘秀艳，等.新农村公共服务体系建设〔M〕.北京：知识产权出版社，2012：23.

〔4〕王涛.国家治理能力现代化与新型城镇化建设〔J〕.商，2014，（19）：34.〔责任编辑：史焕翔〕