公共资源交易如何阳光化

张宏

“领导干部或亲属插手工程项目，暗箱操控招投标。”两轮巡视下来，中央巡视组在多个巡视报告中，均提到这一问题。对此，山西省、广东省都提出了成立公共资源交易中心这一应对思路。此外，针对三峡集团存在的“有的领导人员亲友插手工程建设，一些招投标暗箱操作”，三峡集团也表示已成立招投标整改专项工作组。

与此同时，由国家发改委会同财政部、国土资源部等部门起草的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》）也于6月15日结束意见征集。根据《方案》，2015年底前，各省级公共资源交易平台整合建设工作将全面展开，省、市级统一规范的公共资源交易平台体系初步形成。

有业内专家表示，随着中央巡视组巡视工作的进展，某些领域在招投标方面的暗箱操作等将逐步浮出水面。通过整合建立统一规范的公共资源交易平台，有利于加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，也有利于从源头上预防和治理腐败。

“九龙治水”根源在于制度缺陷

国务院总理李克强在2013年3月26日召开的国务院第一次廉政工作会议上曾表示，防止腐败的利器之一是深化改革，特别要加快推进公共资源交易市场化改革，同时以完善的规则和严格的法律制度，来约束和规范权力运行和政府行为。而在此之前下发的《国务院机构改革与职能转变方案》中也明确：“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。”

据介绍，目前我国约有集中的公共资源交易有形市场1203个，各类单项交易有形市场2794个，相应的电子化交易平台建设也加快推进。但也暴露出一系列突出问题，包括“交易规则不统一”、“地方保护和行业分割”、“管办不分”、“交易不透明”、“乱收费”、“权钱交易”等问题。

对于公共资源交易市场条块分割、管办不分、监管体制不顺、规则各异等缺陷，广东省中山市原监察局局长梁润明感触颇深。其介绍称，中山市在未建立统一规范的市级公共资源交易平台之前，已存在建设工程、土地和矿产、产权交易等三个公共资源交易市场，其中建设工程、土地和矿产交易市场为事业单位，隶属于住建部门和国土部门，产权交易市场是国有控股企业，实行企业化运作管理。此外，还有政府采购和医疗器材招标采购两个市场，依托社会中介企业进行运作，没有固定的交易市场。

这种九龙治水、多头管理的市场模式，在全国不少地方都普遍存在，极易导致管理秩序零乱、行业垄断、违规腐败等问题的出现。其中，政府采购价格偏高、招投标项目暗箱操作等问题最易引起社会关注。根据中国物流与采购联合会公共采购分会的数据，2012年我国政府采购总额达到1.39万亿元，而据不完全统计，全国公共采购的市场总规模超过20万亿元。2013年，中国社科院发布的报告称，八成政府采购高于市场平均价。

“政府采购价格高的现象，说明市场机制在交易过程中是失灵的。”广西招投标管理局副局长梁戈敏表示，并将根源归因为制度缺陷。“《政府采购法》和《招投标法》是并行的，并且出自不同部门，这种现状导致公共资源交易市场被法制和行政的不统一所分割。同时，部门立法所固有的利益锁定现象导致当前公共采购领域的职权关系失衡、权力集中，如管采不分、招管不分及监管不分等不利于权力制约机制和监督机制形成的治理结构。”

更为棘手的问题是，在《政府采购法》和《招投标法》中都没有“公共资源”这一概念，如何让公共资源交易市场与现行的法律制度相衔接，同时适应并统合两部相互矛盾、互有交叉的法律，面临的困难可想而知。

监管规范化尚须摸索

“2008年，中纪委、监察部在大型工程综合治理过程当中，推出公共资源交易模式。这是自下而上改革的积极探索，各个省市都做了一些公共资源交易改革尝试。”中国物流与采购联合会公共采购分会副会长胡大剑介绍公共资源交易平台兴起背景时如此表示。梁戈敏进一步指出，“这是问题倒逼出来的，各地建设的初衷是为了加强监督”。

各地公共资源交易平台建立以后，不少专家就进一步建议，应打破行政区域、行业壁垒，建立一个统一开放、竞争有序的公共资源交易市场体系。特别是在全国范围内，已有贵州、海南、广东、等10余个省份建立了省级公共资源交易平台，为建立全国统一的公共资源交易平台运行和服务指导性标准打下了坚实基础。国家行政学院经济学部教授冯俏彬对记者称，此时出台的方案征求意见稿可谓时机及时，指向的问题很有针对性。

目前，大部分地区的公共资源交易中心都采取“一委一办一中心”模式（或取消“一办”），实行“管办分离”。其中，“一委”是公共资源交易管理委员会，“一办”是公共资源交易管理委员会办公室，“一中心”是公共资源交易中心。

但有不少专家表示，公共资源交易运行体制建设应坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，而在不少地区的实践中“一委一办一中心”并没有形成三权分离的格局。山东省省级机关政府采购中心主任王沛建议，一是要成立公共资源交易管理委员会，负责法规政策的起草和重大事项的决策与协调；二是设置政府采购中心和公共资源转让中心，采购遵循低价买入原则，转让遵循价高者得原则；三是设立综合统一的监督机构，只负责法规政策执行的监督检查。冯俏彬进一步表示，公共资源交易较分散，靠政府的业务监管是不够的，应加强交易主体相互监督、法律监督。

对于《公共资源交易法》之类法律规范的出台，王沛等业内人士认为，决策层需勇于冲破条条框框的束缚，以更大的政治勇气和智慧推动改革不断深化。冯俏彬则说，当前社会还没达到共识，部门障碍、既得利益阻扰等都需要克服，不过，各地可以在实际运行中摸索、总结经验，特别是行业协会可以发挥更大的作用，包括建立案例库，推荐最佳实践指南，逐渐形成规范市场的一些规则。