何谓京津冀协同发展？

张利娟+张宏

回顾京津冀区域发展的历史，1986年，时任天津市市长李瑞环就提出“环渤海经济区”的概念，毗邻而居的京津冀三地萌生了区域合作的构想。然而，30年过去了，京津冀合作发展依然没有取得实质性进展。

2月26日，习近平总书记主持召开专题座谈会，对京津冀协调发展提出“七点要求”，明确：“努力实现京津冀一体化发展，自觉打破自家‘一亩三分地的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。”

在最高决策层的亲自部署下，京津冀协同发展被提升至国家战略高度。自此，京津冀迎来了史上最好的协同发展机遇期。

区域规划名称的变迁

实际上，围绕京津冀的区域协同发展曾有过多个层次的提法，如首都经济圈、京津冀一体化、环渤海区域合作等。国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力向本刊记者透露，“首都经济圈”是以首都北京未来的发展为主，着力解决北京发展中的瓶颈问题；京津冀协同发展则是把三省市放在更加平等的位置，来解决三省市共同发展中所各自存在的问题。“目前，首都经济圈规划的编制，已有初稿，正在征求相关部门的意见，下一步是尽可能把天津、河北发展中遇到的问题放进来，三地发展兼顾，编制京津冀协同发展规划。”

这一思路是落实习近平总书记“实现京津冀协同发展、打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新”的指示精神。在2月26日召开的专题座谈会上，习近平指出，京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展，“京津冀协同发展意义重大，要继续研究、明确思路、制定方案、加快推进”。

而在更广泛的层面上，京津冀所在的华北地区、环渤海地区，区域规划比较破碎，区域发展进程也明显滞后于长三角、珠三角。因此，新一届政府成立后，在2013年6月，国务院总理李克强召开了环渤海省份经济工作座谈会，提出需要构建区域合作发展的协调机制，以基础设施互联互通、统一市场体系建设、社会保障制度对接为重点，在区域经济一体化进程中取得更大进展。

这一思路明确了环渤海地区的规划编制方向。高国力表示：“该规划已经启动，思路也很明确，内围是首都经济圈，大范围是环渤海，包括京津冀、辽宁、山东、内蒙古和山西等七个省市自治区。”也有专家认为，首都经济圈强调的是经济辐射作用，而环渤海地区规划则更侧重区域经济合作。

跳出区域看京津冀

“如何看待京津冀协同发展？首先，要站在全国区域发展总体战略背景下来看待。”高国力告诉本刊记者，在党的十八届三中全会上，关于区域发展战略提到了两个方面：一是区域经济发展整体战略，另一个是主体功能区战略。

前者是指我国国土面积太大，区域差别也大，采取相同的发展路径和模式行不通。因此，从改革开放以来尤其是1999年以来，我国形成了四分法的区域发展整体战略，包括东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴。这也是从新中国初期沿海和内地二分法、东中西三分法，逐渐演变而来的。而现在，从京津冀协同发展到“一带一路”（“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”），再到长江经济带，党的十八大以来，中央提出了多个关于区域发展的新战略构想，我国实施国家区域发展总体战略进入关键期。

“站在这个体系下来看京津冀，它其实是处于我国东部率先板块里面的一个比较有特色的组团。”高国力称，我国的改革开放是梯度推移式的发展过程，一方面是从东往西，从改革开放的14个沿海港口城市往中往西；另一方面是从南向北，从海南、深圳、珠海、汕头、厦门等五大经济特区，到上海的浦东开发，最后才到现在的京津冀。“在这两个梯度推移中，京津冀就处于从北向南的第三个梯度。这也是为什么京津冀发展相对滞后的一个原因所在。”高国力说，这就要求我们分析京津冀协调发展时既要从历史的角度，又要从区域全局性的角度来看。

至于京津冀协同发展在国家主体功能区规划中处于怎样的定位？高国力的表述是，国家层面的优化改造区。主体功能区规划在党的十八大和十八届三中全会反复强调，是我国未来国土空间开发一个非常新的理念，主要特点是我国的资源环境禀赋已非常脆弱，很多地方的资源环境承载能力出现了下降，因此将全国国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，并作为主体功能区制度加以制定和推行。

“京津冀、长三角和珠三角都被确定为优化改造区域，这些区域就不能一味追求速度、规模和总量，而要追求档次、品位和形象，要在国际竞争中争取更大话语权。”高国力强调，这就要求京津冀进行大幅度的优化、转型与提升，包括产业结构、人口总量以及空间布局的优化与调整。

北京市委书记郭金龙认为，调整疏解北京城市功能，要处理好“舍与得”的关系，克服“舍不得”的思想。要放弃发展“大而全”的经济体系，腾笼换鸟，构建“高精尖”的经济结构，使经济发展更好服务于城市战略定位。

而作为京津双城联动的天津市，市委书记孙春兰表示，天津将着眼于城市定位，全面加强区域发展规划编制、高端制造业分工、京津冀城市群建设、生态环境保护、构建现代化交通网络系统、推进市场一体化等合作，努力形成新的体制机制。

河北省委书记周本顺则表态，京津冀一体化需要河北扮演什么角色，河北就演好什么角色。京津冀协同发展的最大瓶颈是生态压力，河北就要强化生态保障功能；京津冀城市群的最大短板是京津周边城市不发育，河北就要改善城镇层级结构；京津冀协同发展的最大难题是产业结构不合理，河北就要构建现代产业体系；京津冀一体化的基本条件是交通一体化，河北就要承担交通疏解功能。

环保成协同发展重要推手

京津冀协同发展，环境污染问题必须解决，这也被三地民众寄予厚望。今年5月，在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议上，中央政治局常委、国务院副总理张高丽指出，要把治理大气污染和改善环境生态作为京津冀协同发展的重要突破口，率先在大气污染协同防治上取得进展，通过区域协同发展统筹治理大气污染。

生态环境的治理，是京津冀最为紧迫的难题。目前，三地的空气污染在全国范围内最严重，统计数据显示，2013年京津冀区域所有城市PM2.5和PM10年均浓度均超标，部分城市空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。其中，在全国空气质量最差的前10个城市中，河北省占了7个；北京市达标天数比例为48%，重度及以上污染天数比例为16%。

周本顺在河北省大气污染防治行动动员大会上曾尴尬地说，习近平总书记几次问到这个问题，让他和河北省省长张庆伟及其他省委常委有一种脸红、出汗、坐不住的感觉。

习近平总书记对京津冀生态环境的关注不止在河北省。2014年2月25日，北京正处于雾霾笼罩之下，习近平就首都更好发展特别是破解特大城市发展难题进行考察，并提及要加大大气污染治理力度。而此后的一天，也即2月26日，习近平就主持召开了京津冀协调发展座谈会。

河北经贸大学副校长武义青认为，京津冀协同发展已呼吁多年，现在之所以提速，直接动因是生态安全日益突出，京津冀大气污染最为严重，且污染变化呈现明显同步性，污染联防联治成为当务之急。

京津冀大气污染联防联控机制，早在2008年北京奥运会期间就已经进行了预演，还取得了成效。当年，为了保证北京的空气质量，京津冀等省份的一些污染企业被迫停工、停产。但有专家认为，关停污染工厂这种一刀切行动不可持续，甚至会造成空气污染的反弹，因此应着眼于建立长效的区域协作机制，进行产业结构升级及产能过剩调整。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，京津冀一体化的推手是环保，而环保一体化，区域的权利义务要公平均衡，其中河北的作用最为关键，因此应当建立适当的生态补偿和经济帮扶机制，诸如北京可以把一些高附加值的产业（第三产业）流向河北省和天津，以帮助它们弥补淘汰落后产能而蒙受的经济损失。

问题、难点依旧重重

京津冀协同发展概念提出已有数十年，规划方案数易其稿，但始终进展缓慢。其中，基础设施建设、公共服务政策、组织协调机制、利益共享机制等众多重大问题，依然是制约京津冀协同发展的问题和难点。

“京津冀协同发展30年没有取得实质性进展，我认为原因是多方面的。”北京市社科院副院长赵弘告诉本刊记者，一是缺乏一个超越三省市之上的国家层面的组织协调机制，京津冀涉及两市一省，主体多元、规格又高，必须要有一个强有力的组织机构和协调机制；二是存在不少体制障碍，比如三地开展园区共建等合作，就面临着GDP核算、税收分成与共享发展等问题；三是北京周边没有建立起便捷高效的交通通道，尚未形成京津冀合作的1小时通勤圈；四是北京和周边地区存在较大的公共服务落差，北京的人口疏解，必然面临着户籍、高考、社会保障等诸多问题。

中国区域科学协会理事长、中国人民大学教授孙久文也认为，京津冀协同发展比珠三角、长三角难度更大的原因在于协调难度大、资源吸附强、产业阶段跨度大。特别是京津冀之间产业跨度大，河北与北京合作缺乏一定基础，天津与河北之间产业又有重叠，这就需要从顶层设计与市场同时发挥作用。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁分析称，我国的区域某种程度上是相互竞争关系，北京通过绝对的行政权力和行政机构设置，大量的人才、资源被吸引过来，形成了“环北京贫困带”。因此，北京大量的优质医院、教育资源短期内不会迁出去，优质资源增量放缓进入北京则是一种措施，这给未来改善基础设施提供了时间。而通过10余年机制建设的努力，形成协同发展、市场主导、政府规划的合理机制，是解决京津冀协同发展的问题之道。

京津冀怎样协同发展？

国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力：

应从硬件和软件两个方面入手。硬件方面以问题为导向，围绕突出问题来推进：一是三省市生态、环保的联防联治；二是基础设施的互联互通；三是社会公共服务设施的共建共享；四是产业转移，以市场为导向。软件方面：第一是城市管理，借鉴国际上新加坡、伦敦等的做法；第二是社会管理制度的完备，应该联网共享；第三是城市规划编制，三省市应该建立联系和通报机制。

河北省工业和信息化厅厅长王昌：

河北一直在期待与北京的衔接合作，比如交通，京冀之间交通还不便捷，应大力发展城际交通（地铁、轻轨），促进京津冀三地的互联互通。

北京市社会科学院副院长赵弘：

一是把与首都功能定位不完全一致的部分城市功能、产业、人口疏解出去，解决北京大城市病，提高北京城市运行效率；二是要建立跨区域的生态环境建设机制，通过联控、联动，从整体上改善京津冀地区的生态环境；三是要建立三地协同发展的体制机制，共同把发展的“蛋糕”做大，共享发展红利。

南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群：

首先是要做好顶层设计。其中，一是由国务院有关部门根据国家总体发展规划和京津冀的战略布局，制定区域发展规划。二是在区域内部由各省市通过平等协商构建合作机制，协调机构可由市场协商自发形成（如长三角地区），也可利用政府的权力自上而下形成。我们希望在京津冀协同发展过程中，通过上述两种形式的结合产生协调机构。