河南省城市基础设施投融资体制改革问题探析

【文章摘要】

伴随着中原经济区上升为国家战略，河南推进城镇化进程的步伐不断加快，特别是随着河南省城乡建设“三年大提升”行动计划的实施，城市基础设施建设已经呈现出加速推进的趋势，城建投融资领域也悄然发生着变化。本文在回顾河南省城市基础设施建设投融资领域所取得成就的基础之上，分析了目前在投融资运行过程中所存在的一些问题，最后，针对所存在的问题给出了相应的政策建议。

【关键词】

城市基础设施投资；投融资体制改革；城镇化

近年来，在中原经济区上升为国家战略后，全省推进城镇化进程的步伐进一步加快，然而，在清醒地看到投资对地方经济拉动作用的同时，也应该意识到投资是一项高收益、高风险的经济活动，尤其是在城市基础设施投资过程中，一旦由于不慎或决策失误，将会带来极大的风险。众所周知，城市基础设施是加速实现城市现代化的物质基础，是城市建设和发展的重要内容，是城市发展水平、居民生活质量、城市投资环境和城市竞争力的重要体现和根本保证。因此，如何创新投融资体制，系统整合城市基础设施资源，为城市建设和维护提供可持续的资金保障，满足中原经济区和郑州航空港综合实验区“大建设”时期的资金需求，已成为河南省建设系统“十二五”时期甚至是更长一个时期发展的重要任务之一。

1 河南省城市基础设施建设投融资取得的成就

改革开放30多年来，我国的投融资体制已冲破传统计划体制的束缚，呈现出投资决策分层化、投资主体多元化、投资渠道多源化、投资方式多样化、投资活动市场化的良好发展趋势，为新型的投融资体制创造了条件。近年来，河南省在国家投融资体制改革政策的指引下，对城市建设投融资体制改革进行了有益的探索与实践，具体来说，主要表现在以下几个方面：

1.1规模扩大化

“十一五”期间，河南全省城市市政基础设施投资累计完成798.54亿元。其中，2009年全省城市市政基础设施投资229.05亿元，比2005年增长1.99倍，年均递增19.7%；全省城市市政基础设施固定资产投资占社会固定资产投资和GDP的比例分别为1.7%和1.2%。2009年河南省固定资产资金供给总规模超过了1.37万亿元，直接融资和间接融资规模均创下历史新高，其中，新增贷款超过3，068亿元，2009年末，河南省金融机构各项贷款余额达到13，437亿元，居全国第9位和中部六省首位，利用资本市场融资也超过642亿元。

1.2主体多元化

随着我国市场经济体制改革的不断深入，按照“政府引导、社会参与、市场运作”的城建投资思路，城市基础设施建设的投融资主体逐渐变化，河南逐步打破了传统的政府财政单一投资主体的模式，逐步形成投资主体多元化、资金来源多渠道的格局。特别是2002年伴随着国家建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，拉开了市政公用事业市场化改革的序幕，各种社会资本踊跃进入到供水、供热、供气、污水垃圾处理等领域，大大缓解了长期以来单纯依赖政府投资，以致市政公用设施严重不足的矛盾，推动了市政公用事业的快速发展。如焦作市深圳水务集团公司合资成立了焦作水务公司、与中国城市燃气公司合资成立了焦作中燃公司，对原焦作市自来水公司和煤气公司进行了改革，解决了计划经济体制下机制不活、管理滞后、机构臃肿等问题。

1.3模式创新化

河南省各市针对自身城市基础设施建设特点和财力情况，积极探索符合自身实际的市政基础设施投融资模式，。主要表现在：一是传统基础设施投融资模式不断创新；二是新兴基础设施投融资模式发展较快，以资本市场中债券、信托、股票等传统基础设施建设投融资模式不断创新。与此同时，各市又大力发展以“BT”、“BOT”等民营资本、外资进入城市基础设施领域为代表的项目融资这一新兴投融资模式。

1.4效果显著化

截至2009年底，全省已建成投运140座城市污水处理厂，其中，30座采用BOT形式，3座采用BT形式，9座采用TOT形式，还有一座为上市公司经营。在123座城市生活垃圾处理场中，有7座是通过BOT等合资、合作等形式兴建运营的。新乡市树立长远发展、适度举债的观念，充分运用市场机制，激活民间资本，破解发展资金瓶颈。先后引进中建七局、泛华集团等运用BT、BOT、信托投资、代建制等模式，吸引150亿元资金参与城镇基础设施建设和开发。2009年4月30日，河南省首个以BT模式运作建成的城市景观—新乡和谐公园正式竣工。

2 河南城市基础设施建设投融资体制存在的问题

过去几年中，河南省在城建投融资体制改革方面尽管取得了一些成绩，但也应该看到在实际运行过程中存在的深层次矛盾。

2.1城市建设快速发展与融资渠道和方式相对单一的矛盾

在中原经济区建设的号角吹响之后，河南各地经济社会发展也步入了一个快车道，拉大城市框架，加速城市新区建设，每个市每年都有一个庞大的基础设施投资计划，加之受政绩冲动的影响，往往会出现财政收支与基础设施投资计划相脱节，城市建设资金空缺也已经成为地方城市发展的一个桎梏。近年来，虽然河南省各市都在创新机制、积极探索有效投融资模式、采取多种措施筹措城建资金，拓宽城市基础设施建设资金来源渠道，一定程度上緩解了资金紧张的矛盾，但是，融资渠道和方式相对单一，融资渠道相对狭窄，城市基础设施建设缺乏稳定的资金来源，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。另外，由于地区经济发展不平衡，财政收入增长乏力，尤其是对于欠发达的市县来说，在每年财政预算收支冲抵之后，实际可用于新开工建设项目的资金十分有限。

2.2投融资企业执行与政府监管的矛盾

目前，在河南各县（市、区）的城市建设投融资体系中，一般来说，投融资主体是由政府出面来组建的各县（市、区）城市建设投资开发有限责任公司，政府既是投融资主体，又是经营者，还是监管者，执行与监管合二为一，与投融资体制改革的方向背道而驰，不能真正意义上形成一个符合风险收益一体化要求的投融资主体，投融资管理体制有待进一步完善。此外，随着城建融资形式的进一步多元化，民营资本经过特许经营等形式不断深入城市公用事业基础设施建设，由于特许经营企业自身天然具有的垄断性、排他性和逐利性，同时又有公共服务属性，如何规范特许经营企业的经营服务行为，把特许经营企业的自身特性与为社会提供高效优质的公共服务属性加以平衡融合，亟需研究解决。

2.3传统定价机制偏差大与投资回报收益低的矛盾

长期以来，作为关乎国计民生的公用事业产品，其价格体系和收费机制主要是按照《价格法》规定的条件和程序进行的，具有很强的社会福利性质。这样一来，导致公用事业产品自身商品属性在一定程度上被忽视，出现价格与价值严重偏离，致使公用事业的商品属性不能够充分体现。与此同时，由于价格改革滞后，价格传导机制不灵敏，导致投资效益小，很难吸引活跃、逐利的外部资本进入，即便投入其中，也会因效益不好严重影响了投资者的信心。以燃气为例，目前受国家通货膨胀的压力，上游天然氣进价持续上调，但终端销售价格不能够调整到位，燃气企业的经济效益和投资收益差异较大，制约了燃气行业的发展。

3 加快推进河南省城市基础设施投融资体制改革的政策建议

3.1创新投融资机制，拓展融资渠道

在投融资主体方面，一方面，以资产重组为手段，做大做强投融资主体。通过对其注入国有优质资产、土地增值收益返还、经营性资源等，再加上财政资金补充，建立持续的国有优质资产与资源注入机制，不断扩大投融资主体的资产规模和现金流量，提高资产质量和运营能力，使其真正成为拥有雄厚实力的投融资平台。另一方面，要大力借鉴上海、浙江和江苏等发达省份和地区的经验，处理好政府与市场的关系，让政府资金“搭台”与民间资金和外资“唱戏”完美融合。

在筹资渠道方面，从过去单一的国家财政拨款转变成为多种经济成分投资广泛参与，鼓励灵活运用发行企业债券、股票上市、信托计划、外资、自有资金等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。同时，借鉴发达地区的成功经验，大力开展BT、BOT、TOT和PPP等多种方式，进行基础设施建设的融资创新。目前深圳市城市轨道、路隧、能源、机场、港口、供水、发电、污水处理、垃圾处理、文教卫体等领域已向社会资本开放，资金来自国际金融组织贷款、社会闲散资金、居民储蓄资金、保险资金、商业银行资金、国家政策性银行资金等。利用资金的形式也呈多样化，如发行集体委托贷款合同、BOT、TOT等，既有间接融资，又有直接融资。

3.2优化投资环境，搭建城市基础设施投融资“超市”

优化投资环境，做好政府长期投融资发展规划。一个地区投资环境是由该地区自然、政治、经济、技术和社会条件等多种因素相互作用、相互影响而形成的一个统一的整体，一旦某个必要的因素达不到投资的基本要求，就会产生“木桶效应”，进而影响引资城市对投资者的吸引力。因此，尽快建立起符合河南省情的城市基础设施投融资改革的法制体系，逐步将城市基础设施的投资、建设、经营纳入法制化的轨道上来，综合运用各种手段，营造有利于资本进入的良好社会氛围。同时，加快制定出台与之相关的政策制度，科学预测未来5-10年内河南城市基础设施的供需情况，从增量和存量两个方面规划优先实施特许经营的领域、项目和规模。

规范市场环境，搭建城市基础设施投融资“超市”。良好的市场环境可以促进公平竞争、资源的合理流通，有利于投资者决策的制定和实施，为投资者获取最大的收益提供有力地条件。从当前影响城市投资软环境的重要因素看，改善市场环境的关键是加快建设统一、开放、竞争有序的市场化环境。为此，可以通过搭建城市基础设施投融资“超市”，对现有经营性城市基础设施中由政府投资形成的经营权、股权，按照有关规定实行出让、转让，实现城市基础设施多元化投资经营，进而推动参与城市特许经营企业尽快建立起现代企业制度。省、市要以国民经济和社会发展规划、城市规划、重点专项规划和行业规划为依据，坚持以人为本、集约发展，挖掘和储备城建项目，建立项目库，形成“融资超市”，供企业自由挑选。

3.3建立价格联动机制，合理确定城市基础设施投资回报率

建立公用事业产品价格联运机制。作为城市公用事业，事关千家万户，牵一发而动全身，在综合考虑市场在资源配置中所发挥的基础性作用和保证社会公共利益的前提下，应当建立起与经济发展水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制，逐步理顺城市供水、供热、供气以及污水、垃圾处理等城市基础设施公共产品和服务价格。

确定合理的城市基础设施投资回报率。对推向市场运作的城市基础设施项目，合理确定回报率，并采用公开招标方式确定投资者或经营者，实现市场化运作；对非经营性城市基础设施，其经营成本和回报率要在科学评估基础上，由政府财政全额拨付；对提供城市公共服务，并向消费者收费，但产品价格低于基准价的，应按市场经济运行规则，逐步调整价格标准，确保参与投资的企业能够获得一个相对稳定的投资回报率，调动资本进入公共事业的积极性。

4 结束语

“他山之石，可以攻玉”。河南要大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，汲取国内外发达城市与地区在投融资过程中的有益经验，实行多种所有制参与的城市基础设施建设投融资体制，鼓励、支持和引导多种社会资本参与城市基础设施建设，走市场化之路。随着中原经济区上升为国家战略，创新经营与融资联动机制，扩大城市基础设施融资规模还需要进一步提高。

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[5]刘文俭.深化城市建设投融资体制改革的意义与对策[J].成都行政学院学报，2004（1）：34-38

【作者简介】

孔令富（1982—），男，河南滑县人，郑州航空工业管理学院副教授，管理学硕士，研究方向为管理创新与企业治理。