中小学教师流动：问题及对策＊——基于海南省中小学教师流动现状的调查分析

王彦才

（海南师范大学教育科学学院，海南海口571158）

一、问题的提出

教师是教育的第一资源，有好的教师，才有好的教育。当前，我国义务教育的重点开始转向全面提高质量和促进均衡发展的轨道上来。教育的均衡关键是师资的均衡。但是现实中，优质中小学教师资源在城乡之间、区域之间、学校之间分布极不不平衡。不少地区，特别是农村地区和贫困落后地区，中小学教师资源呈现单向、无序等不合理流动趋势，使得这些基础教育本来就处于弱势境地的地区更是雪上加霜。近年来，尽管不少地区采取了一些促进教师合理流动的措施，在促进教育均衡发展方面取得了一些积极的效果，但是，由于制度设计的局限和各种客观因素的制约，一些问题并没有从根本上予以解决。

创新教师管理制度，建立教师资源共享机制，促进教师合理、有序流动，发挥优质教师资源的辐射、引领和带动作用，对于办好人民满意的教育、促进教育均衡发展具有重要意义。本研究在对近五年海南省中小学教师流动现状调查的基础上，分析中小学教师流动的趋势、成因及其存在的问题，尝试提出促进中小学教师动态稳定、结构优化等方面的管理政策，建立区域内中小学教师合理交流机制，以实现优质教师资源的共建共享，促进区域内基础教育的高质均衡发展。

二、调查的方法

本研究综合运用问卷调查、访谈座谈、文献研究等定量与定性研究相结合的方式，对中小学教师流动的现状进行调查，对中小学教师的工作意向进行访谈，对中小学校长的政策建议进行梳理，对地方政府和教育行政部门的政策需求进行汇集，在此基础上参照国内其他地区在建立中小学教师合理交流机制方面的成功经验，提出科学、合理的中小学教师交流政策建议。

本次调查共收回有效问卷4846份，开展访谈126人次。调查问卷采用Spss for windows 17.0统计软件进行统计分析，访谈材料采用文本分析的方法进行处理。

三、问题及分析

（一）教师职业认同感偏低，转换职业的意愿比较明显

近年来，随着对教育重视程度的不断加强，各级政府对教育的投资力度也不断加大，教师的工作环境、收入水平、社会声望等得到了根本改观。但是，教师职业工作时间长、工作压力大，付出与回报不相匹配，自我效能感较低，对于年轻人的吸引力仍然偏低。调查发现，中小学教师对教师职业的认同感普遍较低，存在着明显的转换职业的意愿。在流动教师群体中，相当一部分招录为公务员、调到教育行政部门或者其他行政事业单位。通过问卷的统计分析可以看出，福利待遇、教学支持与管理、工作与生活环境、人际交往与文化氛围、自我效能与自我实现5个维度与职业转换意向存在较高的相关（r＝－.086、－.156、－.112、－.167、－.299）（见表1），是影响中小学教师职业认同感的主要因素。

（二）教师自发流动呈无序、单向趋势，优秀教师流失较多

表1 福利待遇、工作环境等与职业转换意向的相关

调查发现，教师流动的形式主要有流向其他学校、考录为公务员、调入其他行政事业单位、辞职等。其中，流入其他学校主要表现为：乡村小学特别是边远农村小学教师向镇中心学校或经济相对发达的地区流动；乡镇中学、中心学校教师向县城学校流动；县城学校教师向省城或经济发达地区的城市流动。流失的教师主要以中青年骨干、中高级职称和高学历教师为主。这种自发的教师流动存在着一些不容忽视的问题，主要表现为：一是流动盲目无序。随着人事体制壁垒的逐渐消弭以及各地对教育人才的重视，在一些地区，教师的自发流动越来越频繁。教师通常根据自身的主客观条件，本着利益最大化的原则，通过各种形式流动到那些各方面条件更为优越的学校，不转关系、不要档案、不辞而别的人数逐年增多。这种教师流动多属个人行为，在学校毫无准备的情况下突然离职，且流动教师多为高学历教师或者骨干教师，给流出学校的正常教育教学秩序带来极大影响。二是流动单一失衡。当前，不少地区的中小学教师流动突出表现为一种单向上位流动的失衡态势，除学校超编、教师不能胜任现职或跨地区调动外，鲜有逆向流动者。这就导致很多地处偏僻、条件艰苦的学校面临现有教师不断外流、外地教师不愿去的尴尬处境；而那些地处城市、工作生活环境好、福利待遇高的学校则依靠自身的优势不断吸引高素质的教师流入，从而不断拉大城乡之间、校际之间在教师资源方面的差距。一些工作环境和生活条件较为艰苦的农村中小学，实际上成了优秀教师的实习和培养基地，不少新进的教师经过少则两三年、多则三五年的“实习”和“培养”，一旦崭露头角，要么跳槽转行，要么就被条件好的学校“挖”走，而流失学校的教师却得不到及时补充。特别是在那些学校位置比较偏僻、只有2或3位教师的教学点，上述情况往往导致教育教学变的难以为继。

（三）现有的教师人事管理制度，制约着教师队伍的优化

在现行的教师管理体制下，编制部门严格控制着人事编制，财政部门按照编制部门核定的编制数拨付人员经费，教育部门虽然管理着教师，却没有自主招录、调入、调出教师的权力。尽管政府已就中小学教师的编制管理出台相关规定，要求“按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则，在编制部门核定的总编制内，由县级教育行政部门在本辖区内调整和使用中小学教职工编制，城乡学校（含学前教育）可以互补余缺，确保农村中小学师资需求。”[1]但是现实中，地方编制部门往往严格按照多年前国家规定的中小学教职工编制标准核定教师编制，很少考虑课程结构的变化、教师年龄结构的变化、学龄人口的变化以及学校发展的需要、寄宿制的需要、小班化教学的需要等因素。特别是，当前农村地区的中小学布局较为分散，学校和班级规模较小，按照原有的师生比配置教师编制，很难真正满足教育教学的实际需要。

（四）农村学校工作生活环境差、福利待遇低，缺乏吸引力

长期以来，我国形成了城乡二元社会格局，与此相应在教育领域，城乡教育二元对立也十分突出。尽管近年来政府不断加大对农村教育的倾斜力度，农村教育的面貌已经发生根本性的改观，但是城乡教育发展不平衡的现象仍然客观存在。与多数城市学校现代化的多媒体教室、标准化的实验室、巍峨的体育场馆、配套的生活设施相比，不少农村学校，特别是边远贫困地区和少数民族地区的村小、教学点，缺水、少电，无宿舍、无食堂，缺乏基本的教学设备和配套生活设施，教师工作、生活条件十分艰苦。这些情况的客观存在，使得农村学校很难具有吸引力，除了少数本土教师和难以流动的教师还能坚守以外，外地教师、毕业大学生能够坚持扎根农村、安心从教者并不多。针对农村教师生存状态的调查显示，农村教师较为普遍地认为，在农村福利待遇差、社会地位不高、子女得不到很好的教育，进城执教意愿比较明显（见表2）。调查发现，导致教师流失的原因包括好的工作和生活环境、为子女提供便利和优质的教育、提高工资待遇和社会地位、解决夫妻两地分居、促进专业发展、提升工作效能感等，其中，追求好的工作生活环境和福利待遇是导致教师流动的主要原因。在调查问卷中，当问到“以下哪些因素会让您考虑调动到其他学校”时，接受调研的中小学教师选择最多的是“更好的生活工作环境”和“更好的工资待遇”。

表2 农村教师生存状态的自我评价（%）

（五）教师合理交流机制缺失，教师队伍缺乏生机和活力

近年来，不少地区采取了一些促进教师交流的措施，如送教下乡、双向交流、支边支教等，要求城镇学校中小学教师晋升高级教师职务以及参评优秀教师、特级教师应有在农村学校任教一年以上的经历，在促进农村教师和薄弱学校教师成长、促进区域教育均衡发展方面，取得了一定的积极效果。但是已有的教师交流机制也逐渐暴露出一些问题，主要表现在：一是有些城市学校或者优质学校担心教师交流会影响其教学质量，认为教师交流是“削峰填谷”，即牺牲优质学校的办学水平来拉平与薄弱学校的差距，不愿意让自己学校的优秀教师参与交流；二是有些学校教师数量紧张，结构性矛盾突出，派出教师交流就会影响正常的教育教学秩序；三是农村学校，特别是边远地区的农村学校，设施落后、条件艰苦、交通不便，给参与交流的教师带来生活不便，影响着其参与积极性；四是有的教师参与交流只是为了评定职称，不安心从教，责任心不强。由于其人事关系和工资关系都在原单位，流入学校也无法对其进行有效的绩效考核。

四、对策与建议

自发、无序的教师流动导致优质教师资源过于集中，不利于教育的均衡发展和教育质量的全面提高。政府应当对教师流动的趋势、方式予以调控，建立起合理的教师流动机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出，要“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制。城镇中小学教师在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历。”[2]2012年出台的《国务院关于加强教师队伍建设的意见》强调，“建立县（区）域内义务教育学校教师校长轮岗交流机制，促进教师资源合理配置。”[3]从实践层面来看，2011年以来，国务院在全国部分省份启动了县域内义务教育学校教师校际交流制度国家教育体制改革试点，一些地方进行了积极的探索，积累了不少有益的经验。

（一）加强教育省级统筹，打破城乡教育二元格局

实现城乡、区域教育协调发展，必须提高教育统筹的层次，加强教育省级统筹。城乡教育发展不平衡的原因，从根本上讲在于农村教育投入不足，深层原因是现有教育投资体制的不合理。必须改变传统的由地方负责、分级管理的模式，逐步建立以中央和省级投入为主、以地方财政投入为辅、其他渠道作为补充的教育投资体制，明确各级政府对基础教育经费分担的职责，确保农村教育发展所需经费足额、及时、到位。此外，还要制订全省统一的学校基本办学标准，逐步消除城乡中小学之间的办学条件差距，实现全省城乡、地区之间学校设置、校园规划、技术装备、师资力量、学校管理、教育质量等方面基本均衡。同时，逐步建立全省统一的教师福利待遇标准，实现优质学校与普通学校之间、城市学校与农村学校之间同级别教师同工同酬。

（二）改善农村教师生活质量，提高农村学校吸引力

政府应当加大对农村学校的资金投入，设置专项资金，着力改善农村教师的生活条件，如兴建教工宿舍或周转房，完善水、电、娱乐等生活配套设施，为农村教师提供一个舒适的生活环境。同时，大力改善农村中小学的教学条件，建立多媒体教室和语音室、配备必要的实验仪器和体育设备，努力缩小农村与城市中小学在办学条件方面的差距。此外，为了鼓励优秀教师到农村、边远贫困地区和少数民族地区中小学任教，国家或者省级政府应当设置专项资金，建立农村、边远贫困地区和少数民族地区中小学教师特殊津贴制度。可以依据学校所在地的偏远程度、地理环境和条件恶劣程度，设定不同的系数权重，设立不同的津贴标准。如将学校划分为最偏远、条件最差的学校——乡镇中小学、条件较差的学校——城郊学校、城区薄弱学校等不同的类别，在地理位置越是偏僻、生活条件越是艰苦的农村、边远贫困地区工作的教师，享受的特殊津贴越高。

（三）改革教师编制管理制度，“总量控制”兼顾“机动灵活”

进一步明确编制、人事、教育、财政部门的行政职能和事权。编制部门对中小学教师的编制标准和编制总量进行宏观控制；教育部门在核定的编制总额内，负责统筹分配学校人员编制；财政部门依据编制部门核定的人员编制，核拨人员编制经费。在教师编制标准和编制总量的宏观调控下，给教育部门充分的在不同学校之间进行人员调配的权力。中小学教师编制标准和编制总量应根据教育发展、生源变化和学校布局调整等情况定期进行调整，以满足学校发展、小班化教学、寄宿制等不同的教育教学需求。农村地区地域广、校点多、规模小、学生分散，所需教师多于城镇。制订编制标准时，应以统筹兼顾和基本均衡为价值取向，坚持因地制宜的原则，充分考虑农村地区学校的实际情况，适当增加农村学校教师的编制数量。对人口居住分散的农村偏远地区、山区必须保留的村小和教学点，在核定教职工编制时应给予倾斜。为了保证教师交流工作的顺利进行，可以拿出一定比例的编制，作为教师流动的机动编制。

（四）改革教师人事管理制度，变“单位人”为“系统人”

改变教师和学校的传统隶属关系，变教师人事从单位所有为区域共享。地方教育行政部门对区域内的教师统一配置、统一聘任、统一管理、统一考核，教师的人事关系不受所在学校的约束，彻底打破校际间优质教师资源保护的壁垒，使教师的身份关系由“单位人”变成“系统人”。[4]改变原有的教师管理和聘用机制，地方教育行政部门统筹配置教师资源，促进区域内教师资源的合理、科学、有序流动；学校根据教育、教学和科研的需要，设置教学、科研、管理等各类岗位，明确岗位职责、任职条件、和聘任期限，实行公开招聘、公平竞争和择优录取，从而将教育行政部门管“身份”、促“均衡”和学校“管人”、“用人”很好地结合起来，这既有利于教师资源的统筹配置，也有利于激活学校的教师管理体制，激发教师的积极性和创造力。

（五）建立教师交流激励机制，以制度引导区域内教师合理流动

结合学校发展规划和实际住房需求，统筹规划、因地制宜，采取改建、新建、租借等多种形式建设教师周转房，优先保证交流教师使用，切实解决交流教师的住房问题。对于在教育教学工作中表现突出的教师，给予一定的物质、精神奖励，或者在评先评优、职称评审方面给予一定的政策倾斜。凡到农村中小学校从事教育教学工作的干部、教师，均与当地教师一样，享受农村教师和边远地区教师特殊津贴，并每月发放一定的生活补助和交通补贴。同时，将教师交流的经历作为晋级、评优、晋升的重要考评依据之一，如城镇中小学教师评聘中、高级教师职务应有农村学校任教1年或薄弱学校任教3年的经历。义务教育学校新任校长应有在2所及以上学校工作的经历；城区学校新任校长应有农村或薄弱学校工作的经历。参与评选特级教师、名师名校长，应具有2所及以上学校的任职经历。

[1]海南省人民政府.关于加强农村中小学教师队伍建设的意见[EB/OL].http：//www.hainan.gov.cn/data/zfwj/2010/05/2821/.

[2]中华人民共和国中央人民政府.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2010－07/29/content＿1667143.htm.

[3]中华人民共和国国务院.关于加强教师队伍建设的意见 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe ＿ 1778/201209/141772.html.

[4]续梅，等.城区内教师流动需制度创新[N].中国教育报，2007－12－03（3）.