我国基层环境保护执法现状及对策研究

严念慈　王腾　袁妙彧

摘 要：由工业化和农业化带来的人口剧增和环境污染情况问题浮现，生态文明建设与经济文明建设是新时代中国的社会建设要求，同时也是贯彻科学发展观，可持续发展的重要举措。但是，基层环保执法人员在实际执行中，却面临诸多的困难和阻力，执法效率不高。以汉川市为例，对基层环保情况及执法现状进行研究，并提出相应对策。

关键词：基层环保；执法现状；对策

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）09-0152-02

1 问题的提出

汉川市位于湖北省中部偏东，汉水下游，汉川市区位优势明显，地处江汉平原腹地，紧邻武汉，境内资源丰富、土地肥沃，素有“江汉明珠”和江汉平原“鱼米之乡”之美誉。随着我国中部地区的崛起以及武汉城市圈的建立，汉川市的经济近年来处于高速的发展阶段，政府不断的招商引资，吸引了很多大企业来到当地建厂。同时作为江汉平原重要的农业基地，汉川市的养殖业发展也特别迅猛，由工业化和农业化带来的人口剧增和环境污染情况问题浮现。环境的破坏给当地居民的生活以及附近农民的生产带来了巨大的威胁。

搞好基层环境保护工作，不仅是新时代中国的社会建设要求，同时也是贯彻科学发展观，可持续发展的重要举措。为提高基层环保执法实效，笔者及其调研小组通过深入汉川实地，深度访谈基层环保执法部门及其当地普通百姓，收集到大量一手材料，并对基层环保执法存在的问题及应采取的对策进行了探讨。

2 汉川市环保执法现状及存在问题

2.1 产业概况

近年来，汉川市政府重视招商引资，改变了以往粗放式发展策略，选择性的引进一些对环境污染较小的轻工业，例如食品加工业、纺织业、印染业等产业，汉川市产业园呈现产业多元化趋势。对于历史遗留下来的一些重污染企业，特别是二十多家造纸厂，近几年来，已全部被限令关停。

目前汉川市有三个污水处理厂，分别是马口污水处理厂、川东环能公司、以及城镇居民生活污水处理厂。大部分企业已经加入污水处理官网，由污水处理厂统一处理工厂排放的污水，并实行在线监控。部分大型企业，例如达利园、银鹭等企业自身安置了污水处理设备，自行处理工厂排放的污水。部分小企业尚未加入排污官网系统，自行排放污水。

2.2 基层环保执法工作效率低下

（1）执法人员缺乏现场手段。因为环保人员缺乏现场决定权，这就使得法律在一定形式上不够严格。基层环保执法人员在发现企业违法排污后，只能先下达整改通知书。如果没有整改的企业，环保执法人员又需要向政府部门申请，立案下达行政处罚告知，如果告知后还不整改的企业才能由政府部门作出行政处罚决定，最后才能移交法院。这一系列琐碎的程序下来，需要很多时间和精力，无疑造成了执法效率低。

（2）部门职责不清，存在踢皮球的现象。比如交通运输车产生了噪音，这个到底是由环保部门来负责还是交通运输部门来负责呢？职责不清的时候，由于违法交叉的情况很难处理，一般会导致举报居民也不清楚到底应该交给谁来处理。这样也会造成执法效率低的情况。

（3）基层环保执法还面临着检测技术不够先进的问题，不能及时对污染物进行实地检测，需要借助实验化验的手段，使得工作开展面临困难。

（4）基层环保执法的专业人员无法完全满足实际需要。因为每天基层环保执法人员都要出勤，奔波于各企业之间。一旦有紧急需要处理的突发事件，出去监督执法的人员更是疲于奔命。尤其是实施突击检查时更显人手不足。此外环保部门的人很多不具有专业素质，大多数人员是军转过来的，没有受过正规的训练，对环保执法的意识不够强烈。

（5）环保执法经费不够，执法人员工资太低。作为基层环保工作人员，工资收入水平相对于政府其他行政事业单位而言是比较偏低的。由于取消了过去由环保部门征收的“排污费”，统一由政府财政拨款支付执法人员工资。是否有可能出现涉污企业行贿执法人员以躲避处罚就不得而知了。

2.3 总体上企业环保意识和行为较过去明显增强

（1）企业的环保意识较以前已经明显的提高，部分企业已经主动承担起环保的职责，对企业生产的污染物进行治理。

（2）由于基层环保执法缺乏强有力的威慑力和约束力。企业的环保的“守法成本”高于“违法成本”，会导致部分只顾生产利益的企业缺乏对污染物的治理，导致污染物的直接排放。

（3）即使引进了污水处理工厂，但企业生产污水处理后产生的污泥同样会导致二次污染。基层环保部门对此显得举手无措。需要政府、企业和社会各方的努力，引进更先进有效的污染治理技术，从政策的层面解决区域环境污染问题。

（4）小作坊式的企业环保意识偏低，污染相对于大中型企业而言更为隐蔽。使得环保监察和执法工作的难度更为增加。环保部门常常接群众举报，现场执法时却出现“人去楼空”的现象。

2.4 基层百姓对环保执法工作评价偏低

（1）由于环保执法的宣传不够到位，环保执法人员虽然在近些年做了许多努力，污水处理的情况有所好转。但是老百姓对政府的刻板印象和河流污染的现状，百姓们对环保执法仍然存在很多不满。他们认为政府没有什么作为，只会一味的贪污，以牺牲老百姓的生存环境作为代价。

（2）基层百姓对环境污染的认识不足。现阶段汉川市的生活废水污染远超工业废水的污染，居民的生活污水和畜牧业污水其实对环境也产生了很大的伤害，但基层百姓并没有觉察到，并将一切的环境问题都推卸到企业和政府环保执法部门身上。

3 造成基层环保执法效率低下的原因

3.1 环境保护立法不够完善

首先环境保护立法相对比较抽象，缺乏执行层面的相关指导，没有相应的处罚规定。我国环保法律虽然规定了企业的诸多禁止行为，但是却没有详细说明企业触犯这些禁止行为后的后果，导致很多企业出现类似问题后却没有明确的法律规定进行制裁。

其次，目前对于各类环境违法行为，法律规定环境保护行政主管部门只有行政处罚权，而无强制执行权。面对违法行为，执法人员除下达整改通知书责令改正外，再无其他措施保证违法行为不再继续发生。而且环境保护行政主管部门做出行政处罚决定3个月后才能申请人民法院强制执行。环境违法企业多数属中小型企业，在做出行政罚3个月后早已人去楼空，致使很多违法者逃过了法律的惩处。

3.2 环保执法部门内部机制不健全，体制不适

目前，环保部门内部机构的设置仍仅从工作性质上进行块块划分。由于体制和制度不完善，各内部机构之间往往不能相互制约、相互监督。环境监测、监察、法制、管理等内部设置机构不能相互牵制，职责划分不够科学严谨，影响了环境执法的整体执法效果和执法效率。

此外，环保执法人才培养机制与环保工作要求也存在差距。基层环保队伍的培训主要集中在政治思想、领导讲话以及相关政策法规方面。而对于执行过程中所需要的信息技术、预测技术、应变技术，以及执行过程中经常需要运用的经济手段和法律手段的学习和培训较少。

3.3 社会公众环保意识缺乏，参与程度不够

环境保护是关系社会公众切身利益的大事，是重要的公共事务之一，群众有责任和义务参与到环境保护之中。可是，事实上社会大众普遍缺乏环境保护的意识，环境保护的参与程度并不高。大部分的社会公众对环境保护的概念认识十分模糊，对负面环境问题的敏感程度较高，对正面环境问题如可持续发展、自然保护区等关注不足。社会公众也普遍缺乏学习环保知识、主动参加公益环保活动的意识。

调查中，几乎所有当地居民都不了解在我国农村面源污染已经超过了企业造成的点源污染。面源污染主要表现在三个方面：一是化肥、农药和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是农村生活垃圾污染。面源污染由于形式上具有分散性、不确定性、污染源多样性等特点，其治理本身也是一个难题。由于基层环保部门对农村面源污染的执法情况基本处于失灵的状态。加之基层百姓缺乏相应的环保意识和环保知识。于是就会将环境污染之过完全推卸到企业和政府环保执法部门身上。

4 相应对策

4.1 完善相关法律法规，加大执法行政强制权

进一步完善相关环境保护法律法规，加大对违法行为的处罚力度，提高环境违法处罚标准，提高法律成本。赋予基层环保部门一定的强制执行权，如查封、冻结、扣押、没收、责令停产等必要的环境执法强制措施。制定法律来解决有法不依、违法不究、违法成本低、守法成本高的问题，特别应加强对环保部门查处违法排污行为时，拒不改正和执行的，继续排放有毒有害物质此类无视法律法规的行为的企业或个人处罚方面的立法。如赋予基层执法人员可现场查封设备、责令立即停产等必要的环境执法强制措施，阻止环境与群众身心健康继续受到侵害。

同时加强地方立法。市、地区人大应根据当地的实际情况制订出切实可行、操作性强的地方性法律、法规。行政处罚不仅要惩处违法者的第一次，还要预防第二次，杜绝第三次，为彻底消灭违法行为的继续提供法律支持。

4.2 加强部门联动机制和环保执法部门内部建设

环境保护事业单靠环保一个部门的力量是远远不够的，必须进一步健全“党委领导、政府负责、人大监督、环保统一监管、有关部门分工协作，污染者治理，群众参与”的环境保护工作机制。在各级党委政府的领导下在各级人大的监督支持下，发挥环保统一监管的职能加强与监察、司法等部门联合行动，推动各行各业按照环保法的要求，齐抓共管，才能使“踢皮球”的现象慢慢消失，使环境保护的各项政策和工作措施落到实处。

同时，当地政府和上级环保部门，应当对其下属的环保部门的环境执法工作情况进行有效监督。此外，国家财政部门还应该加大环保执法的财政预算，加大对环保执法人员的资金投入，设立奖励机制，提高执法人员的素质和工作积极性。

4.3 加大宣传力度，发挥媒体的作用，提高社会公众的环保意识和参与程度

政府应该把各项工作责任向社会公开承诺，广泛接受人民群众的监督。及时澄清误解，完善环境信访制度。设置环境信访专员与突发事件发言人，以方便群众投诉、反映情况，也可以就突发事件及时向社会公布信息，以免不良恐慌的发生，提高政府的公信力。加强政府在环保作为方面的宣传，改变社会公众对政府的负面刻板印象。特别是作为基层的环境保护部门更应加强环境保护的宣传教育，转变人们的思想观念。如联合报纸、杂志、电视、互联网等多种媒体，通过利用“六·五”世界环境日等一切可利用的机会进行环境保护法的大力宣传工作，让环保的观念深入人心。

社会公众是环境保护的生力军，国家要建立起各种相关的加强公众参与环境保护的制度，创造和扩大公众参与环境保护的机会，确保公众参与的有效性，使公众广泛参与到环境保护中来。

参考文献

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[3]刘瑛.我国生态环境保护执法存在的问题及对策[J].商场现代化，2009，（1）.