省纪委变革“新路径”的样本

文_陆群

省纪委变革“新路径”的样本

文_陆群

1993年7月，大学毕业后，笔者被分配在乡镇工作。同年8月，党中央做出开展反腐败斗争的决定。3年之后，笔者被选调到湖南省纪委机关工作。工作伊始，就全程见证并参与了这场严肃的政治斗争，同时，也见证了湖南省纪委内部不断改革的历史。

机构职能的再调整

1996年，笔者到省纪委工作时，全国除深圳市一直保留原有格局外，纪检机关和政府行政监察部门已经合署办公3年。为适应合署办公体制和领导干部廉洁自律、查办大案要案、纠正部门和行业不正之风的工作格局，当时省纪委机关有15个内设机构，其中综合业务部门6个，分别为办公厅、监察综合室（省监察厅办公室）、研究室、法规室、干部室、宣传教育室；执纪执法监督业务部门9个，分别为廉洁自律办、信访室（举报中心）、4个纪检监察室、党风廉政建设室（廉政办、纠风办）、执法监察室、案件审理室。

不久，中央纪委研究室组织各省区市纪委就反腐败领导体制机制问题开展专题调研。笔者花了几个月时间，弄出了一份调研报告，检讨了当时反腐败体制方面的一些问题，建议将检察机关、监察机关、公安机关和审计机关的反腐败职能分离出来，成立一个类似香港廉署的反腐败机构，隶属人大领导，与党的纪检机关合署办公。这一报告因太不合时宜，在常委会上宣读一遍之后就被“枪毙”了。后来，在重写的报告里，笔者对纪检监察机关内部机构设置提了一些建议，其中有一条就是撤销监察综合室，将其职能并入办公厅。这些建议后来都没有下文。

但湖南省纪委自身对内设机构的改革始终没有停止。1997年，省纪委调整部分内设机构职能，将“自律办”更名党风廉政建设室，承担党内作风建设和领导干部廉洁自律职能；将原党风廉政室更名为纠风室，承担省政府廉政办和纠风办的日常工作，其中“廉政办”专门负责廉政机制建设。

2001年机构改革中，省纪委撤销法规室，将其职能并入研究室，成立“调研法规室”；新成立“监督检查室”，负责“从源头预防和治理腐败”工作，以制度建设为重点的预防腐败工作正式提上议事日程。

2003年11月，新成立的行政效能监察室负责机关效能建设，并将原属湖南省政府办公厅的优化经济发展环境办公室的日常工作接管过来。后来，省政府新成立的机关“效能办”，也与“优化办”合署办公，主任由监察厅副厅长兼任，高配正厅长级。

2007年3月，由于湖南纪检系统先后有4名厅级干部发生违纪违法问题，特别是曾锦春案件在全国产生极坏影响，加强对纪检监察系统干部内部监督成为一个无法回避的问题。新一届省纪委常委班子经过慎重研究，决定调整“监督检查室”的职能，将其职能拆分到其他内设机构，专司纪检监察系统内部监督之职，成为全国纪检监察系统中第一个专门内部监督机构。随后，省纪委决定每年对全省各市州和省直机关落实党风廉政建设责任制的情况进行全面考核，组织工作任务也落到了监督检查室。

2009年，为了进一步加强反腐败的力度，湖南省预防腐败局成立。此外，省纪委内部新设立预防腐败室，履行组织协调机关预防腐败工作和省预防腐败局办公室职能。

党的十八大以来，中央纪委提出了“转职能、转方式、转作风”的改革要求，并以大刀阔斧的方式拉开了全国纪检监察系统内设机构改革的序幕。湖南省纪委机关的变化从此也令人目不暇接。2013年，为响应中央纪委的要求，湖南省纪委将负责内部监督的“监督检查室”更名为纪检监察五室，原室主任王益诚改任监察综合室主任，很快又改任党风廉政建设室主任，机关干部都开玩笑说他创造了历史，一个月当了4个室的主任。

在中央纪委的督促下，从2013年年底开始，湖南省纪委围绕“监督的再监督、检查的再检查”职能定位，开始了大规模的内设机构调整行动，至2014年6月，具体方案正式出炉并通过审定。调整的结果是：撤销监察综合室、党风廉政建设室、执法监察室、效能监察室、纠风室5个内设机构；新设立法规室，党风政风监督室（省政府纠风办），第六、第七纪检监察室，纪检监察干部监督室；将原纪检监察一室、二室、三室、四室、五室分别更名为第一、第二、第三、第四、第五纪检监察室，调研法规室更名为研究室；将干部室重新组建为组织部，宣教室重新组建为宣传部；取消信访室加挂的“省监察厅举报中心”的牌子。此外，备受各界关注的7个纪检监察室的工作范围也已确定：一室、二室联系省直单位，三室联系省属企业，四室联系省属高等院校，五室、六室、七室联系市州。

调整后，机关的内设机构保持18个总数不变，人员编制不变。新的机构调整方案进一步理顺了内部工作关系，对内设机构的职责逐一进行梳理和界定，减少了机构重叠和职能交叉问题，突出了纪检监察机关执纪监督的主业，加强了查办违纪违法案件的力量。值得一提的是，研究室和法规室的分设，回归到了十多年前的“老路”；内部监督机构本是湖南的发明，2013年被撤销，此次调整又应中央纪委要求新成立纪检监察干部监督室。成立组织部和宣传部，凸显了纪检机关作为党代会选举产生的一级领导机关的特殊地位，纠正了长期以来一些地方、一些人把纪委混同于党委工作部门的错误认识。

管理体制的再探索

在上世纪80年代，纪委从党委的下属部门中分离出来，成为由党代会选举产生的一级领导机关，中央纪委接受党中央的领导，地方纪委受同级党委和上级纪委双重领导，其中业务上以上级纪委领导为主。

随着反腐败斗争的不断深入，改革反腐败领导体制的问题一直被社会各界高度关注。关于纪检机关应实行“垂直领导”的观点固然过于简单化和理想化，但监督机构应相对独立、监督力量应相对“超脱”，是执纪监督和反腐败的题中应有之义。为此，各级纪检机关从理论和实践上作了很多探索。

1998年2月，为了便于各级纪检机关和监察部门协助党委、政府抓好党风廉政建设和反腐败工作，充分发挥组织协调作用，履行监督职责，湖南省委下发文件，决定省、地（市州）、县（市区）纪委书记参加同级党委书记碰头会；监察厅（局）长任同级政府党组成员。这种安排在一定程度上提高了纪检监察机关的监督地位，也分别提高了纪委书记、监察厅（局）长在党委和政府的话语权，客观上有利于党风廉政建设和反腐败工作的开展。

2001年4月，省纪委、省监察厅向派驻机构授牌、授印，正式明确派驻（派出）机构以省纪委领导为主，其主要负责人由省纪委提名，在与省委组织部共同考察的基础上，与驻在单位党组（党委）协商后报省委任免；派驻（派出）机构的主要负责人一般不从驻在单位产生。任现职满5年以上的原则上要轮换和交流；派驻（派出）机构编制单列，由省纪委和省编办共同管理。随后，湖南对省直部分派驻机构的纪检组长实行轮岗交流，引发了不小的震动。

由于这种管理体制并没有从根本上改变派驻机构人、财、物均受制于驻在部门的现状，实际上是“换汤不换药”，对省直单位的反腐败工作没有多大的意义。一个很现实的问题是：省纪委查办的涉及省直单位厅局级干部的案件，几乎没有一件是由派驻机构提供的线索；省直单位一些中层干部，手握重权，胡作非为，干部群众反映强烈，但派驻纪检监察机构极少进行有效监督和查处，使之成为监督的“盲点”。更有甚者，一些派驻机构不但没有成为发现违纪违法线索的“千里眼”，反而在省纪委、省监察厅机关发现省直单位的问题后，成为驻在单位的“耳目”甚至“说客”。为此，2008年之后，省纪委授权省直属机关纪工委查办省直单位处级干部违纪案件，并对省直单位一些重要处级岗位进行效能监察，在短时间内改变了省直单位的监督现状，但没能从根本上解决对省直单位非省管干部“虚监”“弱监”的问题。

2001年年底，省、市、县一级纪委书记均由同级党委的副书记兼任，进一步提高了纪委书记的个人地位和纪委组织协调反腐败的能力。随着中央削减各级党委副书记职数的决策出台，这一做法实行了5年之后又恢复到以前状态。

十八大后，中央成立全面深化改革领导小组，其中有一个“纪律检查体制改革专项小组”，纪检机关新一轮的体制改革迅速被提上议事日程。十八届三中全会的决定直指积弊，明确在纪委的双重领导体制中，查办腐败案件等业务以上级纪委领导为主；明确各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这些决定减少了同级党委在查办违纪案件等问题上对纪委的掣肘，改变了同级党委对纪委主要负责人任免的主导权，使纪委执纪监督更加超脱。

下一步，湖南将迅速启动对省直派驻机构进行统一管理的工作，并进一步完善巡视制度，增设巡视组。

方式和作风的再转变

长期以来，纪检监察机关对自身的职责定位并不清晰。进入省纪委机关工作后，笔者很快发现，省纪委除了履行执纪办案职责外，还包揽了很多党委、政府及其工作部门的主体职责，成了党委和政府的“救火队”，一些急、难、险、重任务都落到了自己头上。在办公厅工作时，笔者校核过很多联合发的文件，一些与纪检监察机关业务毫不相干的工作，相关部门也要把省纪委和监察厅拉上，由于纪委排名毫无疑问在第一，所以事实上变成纪委牵头了。于是出现越位、缺位、错位等现象也就理所当然。

机构与职能的调整，带来了省纪委机关工作方式的重大转变。

党的十八届三中全会根据党章规定再次强调，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。根据这一要求，省纪委立足于“监督的再监督”“检查的再检查”，纠正过去混淆监督主体和责任主体的做法，将监督重点转变到对职能部门履行职责的再监督、再检查上，强化对责任人的问责追究。对所有工作任务进行系统清理，一些不该由省纪委承担或牵头的工作，全部移交给主责部门。如过去由纠风室承担的治理教育乱收费、整治医药购销不正之风、减轻农民负担、治理公路水上“三乱”等都交给政府相关主责部门；原由行政效能室承担的行政审批制度改革、政务公开等工作交给了主责部门；原由执法监察室承担的土地执法、环保执法、工程建设领域专项治理等工作也都交给主责部门。省纪委、省监察厅参与的100多家议事协调机构，仅保留16家。

过去，省纪委的工作面非常广，宣传教育、作风建设、廉洁自律、纠风治乱、制度建设、效能建设、专项治理、监督检查、优化环境、案件查处等等，令人眼花缭乱，连机关干部也搞不清楚单位究竟有多少项工作任务，不明白工作的重点和边界在哪里。不知不觉地把“围绕中心、服务大局”变成了“进入中心、融入大局”。由于成效比较明显、省委省政府满意，成为机关的一项有为、有位甚至“有味”的工作。

改革之后，省纪委明确要强化执纪意识，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，把工作重点放在监督执纪问责上，集中力量办案。在办案中，强调“老虎”和“苍蝇”一起打，不追求做大做强，不拘泥于一城一地，严格时限要求，缩短办案周期，集中力量查清主要违纪事实后，按程序移交司法机关依法处理，提高办案效率和质量。坚持抓早抓小，注重治病救人，防止小问题变成大问题。实行“一案双查”，对屡屡发生重大腐败问题和不正之风纠而不止的地方，既追究当事人责任，又追究相关领导责任。

同时，继续强化省纪委全委会对各市州和省直单位领导班子及其成员的监督，开展述廉评议，落实“三个不直接分管”等监督“一把手”的制度。开展廉政风险防控工作，规范权力运行，真正把权力关进制度的“笼子”。拓宽案件线索收集渠道，利用“三湘风纪”政务微博和网络举报平台收集案件线索，建立网络反腐舆情快速反应机制，充分利用新媒体开展反腐倡廉工作。树立“有重大问题发现不了就是失职，有重大问题没有如实反映就是渎职”的观念，把发现问题、形成震慑作为巡视工作的主要任务。明确各派驻机构负责人在驻在单位党组中不分管其他业务工作，改善对省直单位的“虚监”“弱监”状况。

此外，为了转变机关作风，着力解决“灯下黑”问题，湖南省纪委要求全省纪检监察干部“正人先正己”，带头纠正“四风”。省纪委专门成立纪检监察干部监督室，负责对全省纪检监察系统干部的监督，对发现的问题将严肃查处，并及时曝光。

（作者系湖南省纪委预防腐败室副主任）