民间组织参与扶贫的意义、障碍与实践路径

李国安　郭庆玲

【摘要】民间组织在扶贫开发方面具有灵活性、民间性、志愿性等优势，是政府扶贫不可缺少的合作者。研究民间组织与政府合作扶贫的重要性，分析其中存在的问题，探索民间组织与政府合作扶贫新路径，对于广泛动员社会各界力量参与扶贫，提高我国扶贫攻坚工作的实效，促进贫困地区人口早日脱贫等具有理论和实践价值。

【关键词】民间组织 政府 合作扶贫 路径

【中图分类号】D668 【文献标识码】A

民间组织与政府合作扶贫的意义

民间组织是政府扶贫不可缺少的合作者。我国作为发展中国家，扶贫任务艰巨且繁重。为了消灭贫困，党和政府组织动员各种社会力量参与扶贫，其中包括民间组织。NGO是Non-Governmental Organization一词的缩写，国际上常称之为非政府组织，我国官方通常称之为民间组织（以下简称NGO）。据统计，2010年NGO总数已达445631个，比2009年增长了3.4%。其中社会团体245256个，民办非企业单位198175个，基金会2200个。NGO在扶贫方面能够发挥特长，帮助政府完成想做却没有做到的事情，其具有灵活性、民间性、志愿性的优势条件，成为政府扶贫不可缺少的合作者。

民间组织与政府合作能优势互补实现双赢。在我国，党是扶贫的领导者、指挥者，政府是扶贫的主导者、组织者，广大人民群众和社会组织是执行者、参与者、合作者。政府的主导、组织作用体现在以下几个方面：

第一，政府是我国扶贫计划、纲领的制订者和主导实施者，如《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》等。

第二，政府是我国各项扶贫政策制定者和主导者，如农村的扶贫政策；城市居民最低社会保障政策；对弱势群体、困难群众的帮助政策等。

第三，政府是广泛发动群众，号召和鼓励社会团体、民间组织拥护、支持和参与扶贫的发动者、组织者。总之，政府是我国扶贫的主导者、组织者、推动者。没有政府的主导和推动，扶贫工作就不可能进行，也就不可能取得成功。

在扶贫过程中，NGO通过与政府的合作，可以获得更多的政策支持和生存资源，使自己得到更大的发展。政府则通过与NGO的合作，实现扶贫目标，提高扶贫效果。实践证明，NGO与政府合作，相互促进，优势互补，能实现双赢。

NGO能为我国的扶贫攻坚作贡献。贫困是世界各国共同面临的挑战，西方国家为了解决贫困问题，积极鼓励和支持社会力量、民间组织参与扶贫。例如，美国在20世纪60年代进行声势浩大的反贫困运动，当时的约翰逊政府就大力提倡“最大化参与”和“志愿者服务”。①发展中国家进行的扶贫活动，通过宣传动员、实施各种优惠政策以及大量的财政投入引导社会力量、民间组织参与扶贫。例如，马来西亚鼓励社会各界广泛参与扶贫开发，提高扶贫开发的效果；印度政府在扶贫开发中，也采取“政府主导下的广泛参与的扶贫开发方式。”②

我国的扶贫任务十分艰巨，为了消灭贫困，党和政府广泛动员各种力量，包括NGO参与扶贫。改革开放以来，我国实施的“国家八七扶贫攻坚计划”、“农村扶贫开发”等项目，政府都通过优惠政策鼓励支持NGO参与，为我国的扶贫作贡献。新一届中央领导集体对扶贫工作高度重视，作为NGO应该积极拥护和支持新一届政府的扶贫攻坚号召，踊跃投入到扶贫攻坚的战斗中，为新时期扶贫攻坚作出新的更大的贡献。

NGO能弥补政府主导扶贫的局限。第一，扶贫对象瞄准度不高。有关数据显示，目前我国的扶贫资金中，只有不到60%的资金投入到了重点贫困村，44.5%覆盖了富裕户，20.2%的覆盖了中等户，仅有35.3%覆盖到贫困户，③这意味着政府主导的扶贫瞄准度仅达到35.3%。扶贫对象瞄准度不高，这不仅造成了大量扶贫资金的浪费，还延缓了真正需要帮扶的贫困人口脱贫致富的步伐。

第二，扶贫财政投入力度不够。目前，我国对扶贫的财政投入主要包括中央扶贫贴息贷款、中央财政扶贫资金、以工代赈、中央退耕还林还草工程补助以及省级财政扶贫资金等。根据2011年中国农村扶贫监测报告显示，2010年我国政府扶贫财政投入总额为606.2亿元，创历史新高，但是2010年我国尚有2688万贫困人口，人均所得仅为2000多元，2011年贫困人口更是达到到1.28亿，人均更少。扶贫财政投入有限，显然难以让我国众多的贫困人口尤其是极端贫困人口摆脱贫困。

第三，扶贫资金使用效率低下。扶贫资金在下拨的过程中需要层层审核，手续繁杂，这延缓了资金下拨的速度，降低了扶贫资金的使用效率。除此之外，扶贫资金在审核的同时被截留挪用严重。根据1994年世界银行对我国的一项调查显示，我国592个国定贫困县的扶贫资金中，只有70%的扶贫资金用到了贫困人口，其他都被挪作他用。扶贫资金的“沙漏”，使实际投入难以到位，导致贫困资金使用效率低下。

针对上述局限，NGO能发挥其特长和优势进行弥补。第一，NGO贴近广大贫困群众，瞄准度高。其最大的优势就是贴近贫困群众，这种贴近不仅指空间距离的接近，更是一种社会意义上的靠拢。NGO的成员绝大部分来自基层，这就决定了其具有天生的民间性，也使其思维方式和行事风格与政府有很大的不同。NGO在做每一个项目的前期都会花大量的时间进行调研，走访贫困群体，提高瞄准度。例如，中国扶贫基金会开展的母婴平安120行动中，关于瞄准机制的描述很详细，除了明确扶贫对象为贫困户中的孕产妇外，还进一步细化了对贫困户的界定标准，包括所住房屋的结构，家用电器和生产工具使用情况等。④如此完备的瞄准机制，确保每一项投入都落到实处，减少扶贫资金的浪费，提高扶贫资金的使用效率。

第二，NGO募集社会闲散资金，发挥合力效应。NGO是基于共同的兴趣、志向、目标组建的，他们为着公共目标、公益事业作贡献，可以募集到企业、政府所无法获得的资金。NGO扶贫资金主要来自个人和企业的捐赠，通过募集这些零散的社会资金，积少成多，能够产生巨大的合力效应。以中国青少年发展基金会开展的希望工程为例，目前该工程累计募集资金达到53亿元，虽然与政府扶贫财政资金相比数目尚小，但是通过该笔资金，共帮助了338万名农村家庭经济困难学生重返校园，建设了15444所希望小学、14000间希望工程图书室，配备了2500套希望工程体育园地、200套希望电影放映设备，培训了52000余名农村小学教师。这笔社会闲散资金，对于改善贫困地区的教育条件，提高贫困人口素质发挥了积极的作用。endprint

第三，NGO组织效率高，提升扶贫行动效率。NGO开展扶贫行动时的效率高于政府组织。这是因为：首先，NGO主要靠志愿者参与，以社会使命为先，责任心强，面对贫困大众的需求，能够在第一时间做出回应。使其在初始阶段就展现了迅速的反应能力。其次，NGO不像政府具有很强的政治性、官僚层级机制和庞杂的组织体系，它在组织结构、活动方式上有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，具有很大的适应性。在开展扶贫工作时比政府更具低成本、高效率的优势。最后，NGO主要靠筹集社会闲散资金来进行运作，这必然要求其具有良好的公信形象，如果缺乏公信度或效率不高很难获得持续的资源支撑，这种压力客观上促使NGO廉洁自律并不断创新以追求效率。

民间组织与政府合作扶贫的障碍

国家在NGO立法中的瑕疵。目前，从法律规定和官方认可来看，我国NGO共分为三类：社会团体、基金会和民办非企业单位。虽然国务院颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，民政部颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等，但还没有专门的民间组织法，在已颁布的法规条例中对社会团体法人定义的范围还比较模糊，对民办非企业单位的法律地位也未能明确。与NGO发展相关的《公益事业捐赠法》规定“公司、其它企业、自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，可享受企业所得税或个人所得税方面的优惠”，⑤但这一规定在实践中并未得到有效执行，从而限制了私人捐赠的积极性。

政府在NGO管理上的错位。NGO的存在与发展同样也需要宽松的发展空间和严格的制度约束。然而我国政府关于NGO管理的错位导致其遇到发展困境。目前，中国NGO注册的一个很重要的条件就是前来登记的NGO必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保，而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保，结果很多NGO被迫选择工商注册的形式，甚至一些NGO根本就没有法律注册。这种“高标准、严要求”并未给NGO的发展和政府带来好处，反而造成了大量隐性状态和非法状态的NGO的存在。不但NGO注册难上加难，但一个NGO一旦登记成立，政府便任其“自生自灭”了。除了统一的年检之外，对NGO的组织建设和制度发展几乎没有任何必要的社会评估机制和督导机制，现行的法规和政策上也没有具体明确的要求。⑥这些因素导致NGO体系良莠不齐，限制了NGO整体的发展。

NGO自身的发展尚不成熟。NGO发展历程不长，尚属新生事物，规模较小，自身实力还很弱，影响力有限，导致社会对NGO的认知水平较低。例如，中国青少年基金会作为希望工程的实施者，在国内影响力较大。然而，通过中国科技促进发展研究中心希望工程效益评估课题组发现，社会各界对希望工程组织者和实施机构的性质和名称都不是很了解。58.6%公众和50%以上的希望工程捐赠者认为希望工程的组织者是政府部门。受助生家长中更是有51.0%不知道希望工程组织者的性质，36.8%认为是政府教育部门所为，只有12.1%的家长知道希望工程是民间组织所为。⑦

NGO经费紧张工作受限。经费紧张是NGO普遍遇到的问题之一。NGO融资渠道单一，主要靠社会捐赠，而且由于目前的社会认同度不高，限制了其能够募集到的资金数目，再加上NGO内部缺乏分工，各自为战，各NGO能够分到的社会资金就更少。经费不足直接导致其缺乏足够的物质条件，难以更好的开展工作。囿于资金上的限制，NGO难以吸引到高水平专业人才，更难以承担其高额的工资待遇，导致其内部员工素质参差不齐，流动性过快，结构不稳定，影响整体运作水平的提升。

新时期政府与NGO合作扶贫的实践路径

完善NGO的相关法律法规。国家立法机构应尽快出台NGO基本法，政府要完善专项法规体系，改革有关NGO登记方面的限制政策，给予NGO更大的生存和发展空间，出台有关NGO员工就业和社会保障方面的法规，从人事体制上保证NGO人力资源的政策保障。⑧除了出台针对NGO的法律法规外，还要对NGO与政府合作扶贫建立完善的法律体系，保障处于弱势地位的NGO的合法权益。合作扶贫，强调政府与NGO处于平等地位进行协商。但政府因其拥有极强约束力的公权力，而NGO则没有强制性权利做后盾，实质上很难做到真正的平等。如果二者一旦发生冲突，NGO必然处于劣势地位，只能寻求法律的帮助。因此，建立政府与NGO合作扶贫的制度保障，是实现合作必不可少的先决条件。

增强NGO自身的实力。NGO不成熟和欠发达，制约其在扶贫中发挥关键性作用。NGO要与政府处于平等地位进行合作扶贫，就要努力增强自身的实力。一方面，NGO要解决人才资源短缺的问题。一是要吸收高素质的志愿者，根据社会的现实需求，设计好的项目，吸引高素质的志愿人员参与；二是要加强对志愿者的培训，提升成员的职业化和专业化；三是要积极鼓励国内NGO与国外NGO开展技术交流，学习他国先进经验。另一方面，NGO还应加强与政府和社会各领域的信息交流，培养交流技巧，建立互惠规范，培育信任和合作，这样不仅能够扩大影响，提升社会认同度，还能提升动员社会资源的能力，募集到更多的社会闲散资金。与此同时，政府应积极为NGO创造条件，促进其发展，帮助其提高扶贫能力。

健全竞争性购买制度。合作扶贫实行NGO参与政府的竞争性购买制度。即由政府提前明确扶贫的对象、质量要求和标准，由NGO投标承包，中标后与政府签订承包合同开展扶贫行动。具体实施中要坚持五个原则：一是契约原则，即政府与NGO之间是平等的契约关系。二是竞争原则，在政府购买服务过程中，NGO通过投标进行竞争，以竞争来提高政府与NGO的运作效能。三是参与程序公开透明原则，具体表现在招投标程序的设计、执行以及信息发布等方面。四是第三方监督评估原则，由于政府是扶贫行动的主要筹划者，NGO是扶贫行动的实际操作者，双方都不适合做评估，由第三方进行监督评估，才能发挥应有的作用。五是共赢原则，扶贫行动的主要目的是实现贫困人口的脱贫致富，这是政府、NGO与贫困群体的共同利益所在。endprint