我国公办养老机构改革探究

蒋浩君

（南京农业大学，江苏南京 210095）

我国公办养老机构改革探究

蒋浩君

（南京农业大学，江苏南京 210095）

养老机构在养老服务中的责任越来越重，其中尤以公办养老机构为重。文中分析了当前公办养老机构现状，针对公办养老机构存在的问题，从福利多元化视角提出了公办养老机构去行政化改革的相关建议。。

公办养老机构；去行政化；福利多元化

一、引言

公办养老机构是由政府直接投资建设和经营管理，其服务对象主要面向“三无”、“五保”、“低保”等生活困难的弱势老年人群体，大都采取事业单位的管理模式，工作人员享受事业单位人员的待遇 [1]。随着我国家庭小型化发展的趋势日益明显，4-2-1结构的家庭已经逐渐成为主题，空巢老人日益增多。目前城镇空巢家庭比率已达到54%，农村空巢和类空巢家庭也达到45.6%。从子女的角度来说，4-2-1的家庭结构给年轻夫妻造成了很大的压力，子女没有时间和精力照顾老人；从老人的角度来说，老人出于体贴子女和自身保障的考虑，也开始更多地考虑养老机构养老。这表明社会对机构养老的认可度正在逐渐增强。所以养老机构在养老服务中的责任越来越重，其中尤以公办养老机构为先。面对如此压力，公办养老机构也进入了一个发展瓶颈期，自身也面临着诸多问题。

对此，学术界也围绕公办养老机构存在的问题开展了众多研究，大体上包括以下几个方面：在公办养老机构的供需方面，鲍柏焕认为公办养老机构的供应量不足，入住率低下，难以应付当前的人口老龄化现状[2]。在公办养老机构的服务方面，穆光宗指出养老院建设的资源有效配置不足，导致公办养老机构服务水平和质量普遍不高[3]。在公办养老机构的管理机制方面，梁鸿等认为我国养老机构若单纯由政府提供，受财力的限制,效率也不尽如人意[4]。针对公办养老机构存在的诸多问题，众多学者就公办养老机构改革开展了众多研究，主要包括以下两个方面：第一，从国家层面来说，尚振坤认为应加强政策的制定，促进其改革；鼓励政府外的投资，支持民间资本投入到养老服务机构[5]。第二，从公办养老机构自身层面来说，杜菁汝等认为应增强公办养老机构的服务功能；培养高素质人才队伍，制定岗位专业标准和操作规范；健全管理机制，建立标准化的管理制度，建立健全规章制度[6]。综上所述，我国公办养老机构现存的种种问题导致了其自身发展受到了限制，迫切需要改革与创新。而公办养老机构的“去行政化”改革是指淡化公办养老机构的官方色彩、取消机构人员编制等事业单位待遇、由公办机构转变为社会组织的过程。为此，本文从社会福利多元化视角出发，试图通过对公办养老机构现状及问题的描述，分析我国公办养老机构能否通过“去行政化”改革走出一条新的发展之路。

二、公办养老机构的发展现状

20世纪50年代后期我国机构养老开始兴起。新中国成立后，为了解决“三无”人员和五保人员的养老问题，在城乡建立了众多养老机构，因此，最初的养老机构都是公办的，农村为敬老院，集中供养五保户，城市为社会福利院，供养城市的三无老人。其作用主要是对这些特殊老人进行救济，以保障其基本生活，发挥的是社会救济的功能，机构居于主导和优势地位，老人只是被动接受救济和服务。改革开放之后，随着市场经济逐步发展，我国公办养老机构也开始发生转变，开始向社会开放，接收社会上自费入住养老的老年人，其服务水平和质量也有了明显变化，其功能从社会救济开始转向提供供养、护理、康复等综合服务。

近年来，我国的公办养老机构除了供养三无五保老人之外，开始向全社会开放，接受来自社会的自费老人。公办养老机构也在基础设施、服务水平、服务质量、人才队伍建设等多方面加以完善。主要服务内容包括日常的生活照顾、医疗护理、康复保健、休闲娱乐及心理慰藉等。同时，公办养老机构将老人的需求作为出发点，开始为老人提供人性化、个性化的养老服务。随着家庭结构不断变化，人们思想观念也逐步改变，机构养老开始被越来越多的人接受。

目前国家民政部没有针对公办养老机构发展的具体数据，养老机构的数据包含在收养性社会服务中，收养性社会服务单位的入院人员以老年人为主，因此通过对收养性社会服务单位的统计状况的分析，可以间接反映出我国公办养老机构的发展现状。

1、我国收养性社会服务单位供给的总体状况

表1 我国收养性社会福利单位

从表1中可以看出我国收养性社会福利单位的发展较快，收养性社会福利单位的数量、床位数、收养人数在整体上都有了较大幅度的增长。

同时，根据民政部2013年的社会服务报告得知，2012年全国各类养老服务机构44304个，比上年增加3436个，拥有床位416.5万张，比上年增长12.8%(每千名老年人拥有养老床位21.5张，比上年增长7.5%)，年末收养老年人293.6万人，比上年增长12.7%（见表2）。

表2 我国养老服务机构床位数量及增长率

2、我国收养性社会服务的财政投入状况

从表3可以看出，我国对收养单位的财政支出逐年上升，但收养性单位投资占民政事业总支出的比重却在下降。政府对收养性单位的投资不足，从而限制了收养性社会福利单位的发展，使得养老机构供给相对短缺。

表3 收养性单位投资占民政事业总支出的比重

从表4可以看出，我国收养性社会福利单位的筹资渠道单一，主要依靠国家财政支出，其他形式的资金投资较少，导致收养性社会福利单位资金缺口较大，不能满足其发展需要。在收养性单位的资金投入中国家财政投入、自筹资金占比重较大，其他形式较少，在很多省份甚至只有这两部分资金投入。

表4 我国收养性单位投资结构情况分析

三、公办养老机构存在的问题

根据上文分析可知，我国公办养老机构发展迅速，服务内容、服务质量、基础设施等方面已经开始逐步完善，但是仍存在诸多问题。

（一）机构管理机制僵化

有关研究表示，公办养老机构缺乏自主性，其运作过程融入了过多的政府行为，没有按社会福利社会化的要求去做，缺乏活力与运行机制。公办养老机构的管理机制主要存在以下问题：第一，机构与主管民政局依旧是行政依附关系，没有平等的人事主管权，机构缺乏灵活性，所以在行政管理上，一般都参照主管民政机关的管理方式和管理经验，而没有针对机构自身特点制定管理政策和制度；第二，通常情况下，机构用人还停留在国家用人阶段，没有真正实现单位用人，没有自主确定岗位需求和员工人数的权力；第三，机构实行收支两条线管理，机构需要资金要向上级民政部门申请，限制了机构的自主运营能力[8]。

（二）机构运行机制不健全

公办养老机构由于其官办色彩，机构运行机制存在僵化、守旧等问题，主要表现在以下几个方面：第一，经费来源不足。公办养老机构单纯依靠政府拨款运营，缺乏多元化的资金筹集方式，从而导致其资金短缺，机构发展受到制约。省地县每年用于修建养老机构的资金约1亿元左右，主要是各级民政部门留存的福利彩票公益金，与预算相距甚远，难以满足需要[8]。第二，服务对象界定模糊，导致供应量不足。有关统计显示，2007年我国现有各类老年人养老服务机构4万余个，床位约170万张。按照现有1.45亿老年人口、5%的老人需要入住养老院来计算，将需要约700万个床位，这与现有170万个床位相距甚远[9]。机构行政化、官僚化导致资源分配不平衡，真正有需要且符合条件的老人得不到服务。

（三）机构服务质量不高

公办养老机构的服务主要供给方为政府，从而导致竞争不足，机构服务质量止步不前。首先，机构设施功能不达标。目前大多数公办养老机构都存在设施不完善、利用率较低、满足不了老人需要的情况。同时，在服务项目上，绝大多数养老机构仍是以（养）为主，不符合老年人生理和心理特征，偏重于基础护理，而对于老人的精神需求关注度则明显不足[10]。其次，机构人员配备不足、素质偏低。据民政部2011年数据统计：全国失能半失能老人抽样调查约3300万人，按照养护比例1:3，需要约1000万护理人员，而目前整个工作人员才100万人，专职养老护理人员才30万人，拿到养老护理资格证书的仅3万人，且大部分缺乏基本的护理知识、经验和技能，专业化程度较低[11]。并且因为公办养老机构存在的行政化、官僚化现象，机构管理人员来源多样化、良莠不齐，专业技术人员则流动性较大，专业素养不能得到保证。

四、公办养老机构“去行政化”的必要性及建议

（一）公办养老机构“去行政化”的必要性

“去行政化”（non-administration），简单地说，就是淡化某种行业、职业或者工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业的主导地位。据此，公办养老机构的“去行政化”改革就是指淡化公办养老机构的官方色彩，取消机构人员编制等事业单位待遇，由公办机构转变为社会组织的过程。其具体内涵可以从以下两个方面来理解：第一，在公办养老机构的发展过程中淡化机构管理的行政化和机械化，在服务上突出个性化和人性化；第二，完成公办养老机构由官方机构向社会组织的转变，由政府向养老机构购买服务，突出机构的独立性和自主性。

养老机构去行政化的过程实际上是福利多元化的过程，强调政府不再是社会福利的唯一供给者，其他社会主体也应作为提供者参与到社会福利中来。福利多元主义认为社会福利的提供主体可以是政府、营利机构、非政府组织、家庭与社区等，并强调各提供主体的相互配合和功能互补。政府在社会福利事业中主要扮演政策制定者、服务购买者、监督管理者角色，而其他各类社会组织和个人则主要是政策的执行者和各项具体服务的承担者。政府虽然在社会福利事业的某些领域中也承担着诸多具体责任，但是大部分的社会服务却并非由政府承担，社会福利服务主要是依托社会部门发挥作用，由各类社会组织来负责。

公办养老机构的去行政化是对传统公办养老机构中官僚化、行政化、机制僵硬化等弊端的反思。它更强调养老机构作为服务主体的独立性、灵活性、自主性。去行政化主旨在于为我国养老服务改革提供一个新的思路：养老产业的模式不仅仅依靠国家的投入，应当采取多元化的投入方式，要求社会参与到福利事业中去，依靠社会力量，提高养老事业水平，促进养老行业的发展。

（二）“去行政化”改革的思路与建议

公办养老机构的“去行政化”改革对于促进养老机构的和谐、健康发展有着重要的意义，也是现代社会对公办养老机构提出的要求。对此，本文提出以下几点建议：

1、明确权责，实现公办养老机构的社会化转型。确定政府体制的转变，确立其合理的职能定位。我国的公办养老机构由政府主导，这种模式由于政府自身观念和认识的局限性，导致公办养老机构存在种种问题。故而必须明确政府在养老服务中的职能，实现公办养老机构向社会组织的转型。

2、创新公办养老机构的运行机制。开放筹资渠道。政府主导的筹资不应成为养老服务行业主要的筹资方式；改变传统的政府单一的服务供给方式，倡导社会组织的进入，引入竞争，从而不断提高服务质量；养老机构组织结构要趋于扁平化，改变以往科层制的结构模式。

3、建构规范化的社会监管机制。社会监管机制主要包括：政府的宏观调控、建立健全相关的法律法规、社会监督（包括社会公众、新闻媒体和同行业协会监督）等。只有做到公开透明的运行发展，其机构目标才能得以实现。

[1]姚兆余.农村社会养老服务：模式、机制与发展路径——基于江苏地区的调查[J].甘肃社会科学,2014,（1）:48-51.

[2]鲍柏焕.社会福利社会化背景下养老机构发展研究——以浙江民办养老机构为例[D].杭州:浙江大学,2007.

[3]穆光宗.防止“市场失灵”和“政府失灵”两个倾向——公办养老机构“乱象”治理[J].人民论坛,2012,（31）：54-55.

[4]梁鸿,程远,于娟,周莹.养老机构发展主要问题及公共福利政策建议——浦东新区案例研究 [J].市场与人口分析,2003,（1）：63-66.

[5]尚振坤.中国养老机构的服务与管理[J].人口与经济,2008（2）: 50-54.

[6]杜菁汝.我国养老院管理模式研究 [J].中国外资,2013,（6）：138-140.

[7]刘本强.我国养老机构供求状况分析[D].太原:山西大学,2010.

[8]潘丰.国办养老机构运营现状及发展对策研究——以成都市第二社会福利院为例[D].成都:西南交通大学,2013.

[9]刘丽萍,蒋升漠，陆发安.我国城市养老模式及其发展研究[J].改革与战略,2007,（12）:154-156.

[10]谢代银.新形势下发展社会化养老模式研究[J].探索，2008,（1）：116-118.

[11]民政部.关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见[Z]. 2005.

D632.1

A

1671-5136(2014)04-0026-03

2014-11-16

蒋浩君（1991-），女，江苏扬州人，南京农业大学硕士研究生。