试论中国消费者权益保护公益诉讼主体资格

沈晓娟

摘 要：新《消法》将消费者权益保护诉讼主体界定为“中国消费者协会和和省、自治区、直辖市设立的消费者协会”，与《民诉法》的规定不相同，不仅没有法律规定的机关，有关组织也被限定为部分消费者协会，这是否符合《民诉法》的规定？消费者权益保护公益诉讼的主体资格值得进一步探讨。

关键词：消费者权益保护；公益诉讼；主体资格

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0292-03

中国修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第55条对消费维权公益诉讼做出了原则性规定，①《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）修订时对消费者权益保护公益诉讼做了进一步细化规定。②

根据2014年新《消法》的制度设计，将来出现大规模消费侵权案件时，消费者协会能以原告的身份直接向人民法院起诉。消费者协会是形式意义上、法律意义上的原告，受到不法侵害的消费者则是实质意义上、经济意义上的原告。消费者协会本质上是消费者的法定代理人，但无需消费者出资聘请律师，也不需要亲自出庭，只是需要证明自己受到了损害，并告知相关的个人信息就可以正常的生活，分享勝诉利益，实现零成本维权梦想。

中国《民诉法》修改顺应时代的发展趋势，明确了法律规定的机关和有关组织，在众多消费者合法权益受到侵害并损坏社会公共利益时，有资格向法院提起公益诉讼。《民诉法》没有明确指出哪些机关和组织能提起公益诉讼，在现行的司法环境下，法院受理此类案件时很可能出现混乱状态。公益诉求不断出现，法院受理缺乏明确依据，这一矛盾会对法院工作形成一定的冲击。进一步明确主体资格，成为多方共识。

一、法律规定的机关

《消法》中关于公益诉讼原告的规定没有法律规定的机关，但是从立法的层次上来看，虽然它同《民诉法》都属与法律这一位阶，但立法权限划分和立法程序还是存在差别。③《民诉法》是全国人大制定的基本法律，《消法》是全国人大常委会通过的一般法律，基于此，基本法律效力高于一般法律。④《民诉法》对消费者权益保护公益诉讼的主体资格作了概括性、指导性规定，消费者权益保护法作为特定领域专门立法，公益诉讼制度由单行法规定。现行《消法》的公益诉讼主体没有法律规定的机关，不仅无法与《民诉法》的公益诉讼制度相衔接，更不能质疑法律规定的机关享有消费者权益保护公益诉讼中的原告资格。

《民诉法》没有明确指出法律规定机关是哪个机关，但国家负有保护消费者合法权益的职责，可以通过行政执法的方式，对损害消费者合法权益的行为加以制约，例如工商管理机关查处假冒伪劣商品。行政执法手段不能满足对消费者权益的完善保护的要求，还可以通过司法途径，提起消费者权益保护公益诉讼，通过判决制止经营者的不法行为。中国并没有设立专门行政机关保护消费者权益。《消法》第四章的规定体现了国家对消费者合法权益的保护，明确了各级政府责任，负有落实消费维权工作的职责，工商行政管理部门和其他有关行政机关，在各自的职责范围内也应履行相应的职责。

以工商行政管理部门为例，经过多年的发展，工商行政管理部门内部，专司保护消费者权益保护的部门得以建立和发展，规章制度和具体措施办法相继出台并在不断完善中，行政执法职能更加明确。工商行政管理部门受理消费者申诉，调解消费者与经营者之间的争议，查处经营者的违法行为。因此工商部门有职责保护消费者权益，可以作为法律规定机关代表众多消费者对不法行为提起诉讼。

同时有学者认为检察机关是适合代表国家利益和公共利益的诉讼主体，在对消费者权益保护公益诉讼具体制度进行安排时，可赋予检察机关原告资格。

首先，中国宪法赋予了检察机关提起消费者权益保护公益诉讼有法律基础，①《民诉法》第14条也规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，这些可以看作是检察机关获得的参与公益诉讼的概括性授权。检察机关自产生以来，就负有监督法律统一正确实施的职责，有效的维护国家利益和公共利益。其次，检察机关拥有遍布全国的申诉控告网络，及时收集和受理侵害公共利益的案件具有自身优势，加之检察工作人员有常年的办案经验，工作能力强，可以正确把握和收集相关证据，获得了较高的社会认同，具有良好的诉讼主体资格优势。最后，有由检察机关提起涉及社会公共利益的民事案件，并不违背诉讼法理，还符合国际惯例。在德国，检察机关可作为国家和社会利益的代表，根据公益原则，在诉讼中享有广泛的参与权。在美国，联邦总检察长可因国家利益的需要，介入一切民事诉讼案件，对任何涉及国家利益的民事案件追究责任。法国的《新民事诉讼法典》也有类似规定。②

二、有关组织

按照民事诉讼法对消费者权益保护公益诉讼的规定，有关组织可以作为诉讼主体，“有关”的界定是提起公益诉讼的组织，原则上应与其诉求存在一定关联。地方法院的司法实践支持这样的观点，江苏省高级人民法院认为，在立案受理公益性案件时，应当着重审查“原告是否为法律明确规定的机关或同其所诉事项存在一定关联的组织”。

根据这一定义，保护消费者合法权益的有关组织，主要是《消法》第36条规定消费者协会和其他消费者组织，这些组织是依法成立的，对商品和服务进行社会监督，以维护消费者合法权益的为设立宗旨的社会组织。虽然法律规定在消费者协会和其他消费组织的定性上没有什么差别，但实质上两种消费者组织在职能有巨大差异。根据现行《消法》第五章的规定，消费者协会虽然名义上的法律定位是社会组织，但事实上在中国是以“民办官助、民意官办、官民结合”形态出现。各级消费者协会是经国务院和地方各级政府批准成立的，各级财政还会给予必要的经费，并不是某个人或某集团的行为。这些决定了中国消费者协会的半官方性质，依法执行着部分行政性事务，而其他消费者组织则没有这样的职能。

有关组织真正介入消费者权益保护公益诉讼，是解决公益性纠纷实现公益目的的重要条件之一。一些国家授权各种民间组织代表消费者提起民事诉讼，这些社会团体在公众消费领域发挥着很大的作用，可以有效解决公益性消费纠纷人数众多，不可能全体人员参加诉讼的现实困境，也可以避免“搭便车”问题，司法强制有力地保障了这类社会团体的监督权。

由消费者协会等有关组织提起公益诉讼，是将有共同利益的多数消费者的诉权“信托”给消费者协会等具有公益性质的社会组织。台湾地区的“消费者保护法”规定，当经营者有重大违法行为时，消费者保护官和消费者保护团体可以向法院诉讼请求停止或禁止。这种不作为之诉，能克服单个消费者力量薄弱的问题，由特定官员和团体行使诉权以平衡双方诉讼实力达到保护社会公益的目的，具有明显的公益性质。在德国，关于团体诉讼的立法，强调对权利保护的预防，其联邦最高法院判例和通说认为团体行使诉权限于不作为之诉。团体行使法律特别授予的不作为请求权，以达到维护经济立法的自由经济或消费者利益的目的。不过消费者团体可以进一步利用“任意的代替诉讼原则”从个人处获得授权，并以自己的名义来提起损害赔偿的诉讼请求。中国消费立法可以借鉴其他国家和地区的经验，消费者组织在进行公益诉讼的时候，也可以明确赋予其不作为之诉请求权，还可以基于成员授予的“诉讼实施权”行使损害赔偿请求权。

中国早在2003年中国便出现了消费者协会支持起诉的公益性案件。2003年广东省消费者权益保护委员会派出了法律顾问支持“童车伤人案”的儿童家长起诉厂家，并支付了相关诉讼费用，这是广东省首例由消费者组织支持起诉的公益诉讼案件。消费者权益保护公益诉讼在实践中已经走入法庭，进入公众视线。随着新法的实行，消费者协会的监督权获得司法强制保障，将更有力地保护消费者合法权益。从保护消费者权益的功能上讲，消费者协会无疑是中国影响最大、体系最健全、发展最成熟的社会团体，在保护消费者合法权益事业中起着中坚作用，是保护消费者权益的社会团体中带头人，對维护国家经济利益和保障社会健康运行发展发挥了巨大作用。

《消法》明确了部分消费者协会在消费者权益保护公益诉讼中的主体资格，可以加强这部分组织对经营者的监督，也使得消费者协会保护消费者权益的职能有了司法保障。这一规定对于明确和细化消费者权益保护公益诉讼制度具有进步性，但诉讼主体资格限定于中央和省级消费者协会，未与民事诉讼规定的“有关组织”相衔接，排除了其他级别的消费者协会，同时也排除了其他消费者组织。基层的消费者协会更贴近经济生活，其他消费者组织也是以保护消费者合法权益为宗旨，都与可诉事项具有天然的联系，依据《民诉法》的立法意图，它们不应该被排除在诉讼主体之外。

三、消费者个人

关于消费者个人能否作为消费者权益保护公益诉讼原告这一问题，民事诉讼法修改的前后一直存在很大争议。反对观点主要认为：现在中国公民文化水平不高且差距较大，公众法律意识普遍淡薄，缺乏法律素养，加上个人财力有限而公益诉讼难度大、成本高，所以消费者个人不适合提起公益诉讼。同时中国还没有建立有效机制援助消费者个人进行公益诉讼，放任个人不受限制的提起公益诉讼，容易造成滥诉，浪费司法资源，破坏司法秩序。反对的观点主要集中在消费者个人的素质和经济能力上，但赋予消费者个人主体资格，并不是要求每个人都行使这一权利，也不能要求每个人都要有能力行使这一权利，更不能以消费者群体中个人的客观条件而剥夺其享有主体资格的权利。这些理由都不能成为限制消费者个人提起公益诉讼的有力依据。

无论是《民诉法》，还是《消法》，都没有涉及消费者个人能否成为消费者权益保护公益诉讼原告的问题。现实中不可忽视的问题是行政机关的不作为客观存在，一些带有官方色彩的社会团体的责任意识和服务意识让人担忧，在公益诉讼上无所作为造成的社会损失将无法弥补。而消费者个人往往是经营者不法行为的直接受害者，作为最广泛的社会主体，对各种各样的侵权行为接触较多，是公共利益的最忠实的捍卫者和保护者，消费者个人当然拥有公益诉讼的主体资格。消费者有权对不法行为人提起公益诉讼，保护消费者群体公共利益。

中国宪法规定国家的一切权力属于人民，每个公民都有参加国家管理的权力，普通消费者是中国公民，对消费者公共利益具有扩大了的诉的利益，应当被赋予诉权，这样有利于提高消费者维权意识。如果仅仅把希望寄托在法律规定的机关和有关组织上，容易造成对公益诉讼资源的垄断，造成消费者权益保护公益诉讼动力不足的情况。将原告资格赋予最广泛的社会主体，不仅可以增强动力，而且对于不法侵权者无疑是巨大的威慑。消费者作为经济关系的直接主体，能切身感受到社会生活的细微变化，敏感发现公益侵权行为，事实上多数侵害消费者公益的行为往往最初是由消费者检举和揭露的。因此，消费者可以代表消费者群体的利益，以自己的名义提起公益诉讼。

尽管此次《民诉法》的修改没有明确消费者个人的主体资格，但实践中不乏消费者个人提起的具有公益性质的消费纠纷诉讼。2006年上海市民邓维捷起诉中国四大商业银行收取ATM跨行查询费用0.3元，这一事件发生后，引发了广泛的社会讨论，后来此种查询费用在2007年停止收取。这个具体案件是消费者个人提起的诉讼，看似维护个人私益，但是公益性质明显，以起诉的方式引起了社会的关注，最终迫使不合理收费取消，措施惠及所有消费者。实践中还有许多有类似作用的案例，例如朱燕翎起诉雀巢转基因食品案、李刚博士起诉全国牙防组案。他们的行为早已超出了私益保护范围，为民众谋福利得到广泛支持，是“战斗着的消费者”，无疑成为中国消费者权益保护的公益诉讼的重要力量。德国诉讼法学家H·盖茨曾说：“私人为了公共利益而提起的诉讼不断增多，这种状况被大多比较法学者认为是今后民事诉讼最主要的发展，这一变化可能给民事诉讼的形式和特征带来巨大变化。”

中国现行法律只明确了国家规定的机关和有关组织可以代表消费者群体提出公益诉讼，个人不能以自己的名义提起公益诉讼。但社会生活中从来不乏急公好义之人，经济人假设也承认自身效益的最大化是从利他中得到满足。但是中国现在的诉讼制度没有给这些“爱管闲事的人”提供发挥的舞台。实践中出现为了反对某一不合理现象，不得不先主动接受经营者的侵害，再以受害消费者的名义提起诉讼的不良现象。消费者意图维护多数消费者权益，在起诉时却只能主张自己的权益，不能直接维护公益。只能期盼相关诉讼能引起人们的关注，引导人们关注自己的合法权益，能否实现最初的目的没有任何保障。这类诉讼对消费者个人而言代价高，还不一定能达到预期效果，不得不说是这些孤独的战斗者们的悲哀。

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