提高我国行政相对人法律地位的思考

陈露

摘 要：随着我国行政法律制度的逐步完善，行政相对人的法律地位发生了改变。正确认识行政机关与行政相对人的法律关系，可以认为，我国行政相对人应该具有独立、积极、主动的法律地位。行政相对人法律地位的进一步提高尚需一些具体行政行为法律规范、行政程序法律制度及行政法制监督制度等的进一步完善。

关键词：行政权；行政相对人法律地位；行政行为；行政程序；行政法制监督

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0283-02

一、行政机关与相对人之间关系的正确定位

长期以来，在行政法中，行政权具有的命令性和强制性使人们更多地看到了行政机关与相对人之间的对立性与对抗性。实际上，权利与权力的对立使行政法的产生和存在成为必要，而权利与权力的统一又使行政法产生和存在成为可能。但在不同的历史条件下，行政法治的要求不同，对权利与权力的对立和统一两个方面强调的重点也有所不同。实际上随着福利国家的到来，行政职能转变，行政权虽然扩张，但却为公众提供了大量的服务与福祉，相对人的权利也随之不断的扩充，权利与权力之间具有了更多的同一性，并不是此消彼长，双方的紧张对立关系正趋弱化。

“公共权力并不总是作为社会成员权利的敌对者而存在的。凡是在公法权力发达的地方，公共权力通常是作为‘友善的合作者而存在。更重要的是，一切公法权利皆需要借助公共权力来创设推行和实现。”①在我国，行政权的存在和运行与相对方权利在本质上是同一的，具有一致性。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力作为国家权力的一部分，其所有者应是人民，行政机关只是权力的代表者与行使者。这就意味着行政权的行使，在行政法范围内应该为了广大相对人的利益，以服务于相对人为其根本目的。如果仅从相对人权利与行政权力的对立出发，就会产生一个逻辑性的错误，即建立政府配置行政权的目的，就是为了与它对立起来以防范它侵害公民的自由与权利的话，那么就没有必要为政府配置行政权力了。所以，仅从权力与权利的对立性出发，就会对行政机关与相对人之间的关系产生片面性的认识。即使在倡导消极限权的早期资产阶级思想家的观点中，也承认国家权力对个人的保护作用：“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。”②在我国的市场经济体制中，公民等一方市场主体在微观领域中应享有充分的自由权利，政府应还权于社会，在微观上实行社会自治，即行政权在微观上应该收缩。同时，政府既要通过宏观调控给予市场调节和干预以保证市场充分发挥作用，又要弥补和克服市场的盲目发展所带来的缺陷与不足。在这种情况下，政府产生了许多具有服务性和给付性质的权力和职能。从宏观上讲，政府是很有作为的，而不是无权或少权的政府。目前在我国，确立行政权的服务、给付功能应该是主导方面，相对人需要行政权积极性的运作为自己的权利与自由服务。行政权应该从不该进入的领域中退出来，并合法、合理的运行。行政权的行使只要能切实服务于相对人，有益于权利、自由的发展，并在合法的轨道上运行，我们对行政权就不能一味地给予消极的控制，而是应尽力地配合其健康、顺利地运行，使其充分地发挥各种积极、有效的服务功能。行政机关在其职能改变，能为社会积极地提供福利的时候，我们的目光“不在于政府的职能是否应该缩小，是否应该达成‘小政府，大社会的目标模式，而在于对政府应当做什么和不应当做什么需要界定清楚”。

在行政权有所作为的领域，行政机关职能的变化，使得其与相对人之间的关系应该是良性相互促进的关系，而不只是对立、对抗的关系。这就需要相对人对行政机关给予的服务、给付应该积极地配合，否则政府的作为难以实现，相对人难以得到应得到的服务与利益。因此在行政法领域，除了要建立“制约机制”，同时，更要注重“激励机制”作用的发挥，即既要激励行政机关在其应当作为的领域积极行政，主要是提供合各种服务与给付，又要激励相对人积极实践法定权利，尤其是积极地参与行政。③行政法的激励机制更能体现行政法治、行政民主的现代法治精神。在这种机制中，行政机关与相对人之间的关系主要是“服务与合作”的关系，这要求双方应该是彼此“信任”的。行政机关在实施行政行为时只有充分信任相对人，才能在行政上向相对人开放，才能使行政民主化，相对人才能获得参与的机会，行政权的运作才能获得相对人的自觉配合与合作。同时，相对人只有充分信任行政机关，才能获得行政机关更多的服务，才能维持自身与行政机关之间的和谐关系。尽管行政机关所代表的公共利益与相对人的个人利益在本质上是一致的，双方彼此信任，处于服务与合作的关系，但是这两种利益的差别并未完全消失，障碍依然存在，双方在愿望、意见和要求上并不完全相同，这时就需要双方要进行不断的“交流”与“沟通”，尽可能地将矛盾降至最低点，使双方的利益达到最大化。行政机关通过行政公开、听证等制度的设立，与相对人进行广泛的交流与沟通，同时相对人也要向行政机关积极地表达其愿望、意见、要求，从而使行政机关所作的行政行为能体现相对人的意愿，使所提供的服务能取得相对人的广泛信任。①同时，随着市场经济的建立与发展，使公民等相对一方具有了很大的独立性、自由性，使其成为了独立了的利益主体。在与行政机关所形成的“服务与合作”的关系中，在不断的“沟通与交流”中，相对人为了维护自身的自由与利益，争取自身的自由与利益，其权利意识、法律主体意识就会不断增强。这就意味着相对人在认识到自己的独立性、自主性之后，会根据社会的发展与变化主动向行政机关提出新的权利请求；相对人在其利益受到损害后通会各种途径对自身的利益给予确认和维护。

行政权运作方式在宏观与微观上的不同、行政职能的转变、行政机关与相对人在行政法律关系中表现出的是服务与合作的关系，双方在彼此信任的基础上，不断的进行沟通与交流，同时相对人权利意识、主体意识的建立，使得相对人在行政法律关系中不再是从属、消极、被动的地位，而应该具有独立、积极、主动的法律地位。

二、完善行政相对人法律地位的法律制度建设

1.一些具体行政行为的法律制度建设

目前，我国一些主要类型的具体行政行为仍然缺乏必要规范。除行政处罚、行政许可、行政强制外，其他行政行为如行政指导、行政征收等具体行政行为都缺乏专门规范其权限、内容、程序、方式的法律。尽管从某种程度上讲，上述这些类型的具体行政行为并非完全缺乏依据，但是这些依据可以说是五花八门，从法律到法规，从规章到行政规范性文件，发布依据的机关更是参差不齐，出现了许多损害相对人合法权益的现象。相关法律的出台，尤其是一些更能体现行政民主、体现相对人意思自治、体现相对人与行政机关合意的行政指导、行政合同等法律规范的出台，将能更助于相对人法律地位的改善。

2.行政程序法律制度建设

我国长期以来的法律传统是“重实体，轻程序”。随着民主、法治的发展，这一观念有所改变，但是行政程序法律制度仍不完善，相对人的行政程序权利还是稀缺的，这使得相对人无法充分地表现其独立、积极、主动的一面，所以为进一步提高相对人的法律地位应加强行政程序法律制度的建设。

在行政程序立法方面，本文以同意采取“分阶段单行立法”，最终制定统一的行政程序法的“分步到位式”。②目前，我国已经制定的行政许可法、行政处罚法、行政强制法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例已经在行政行为实施的程序方面做了值得肯定的规定。在行政程序法的目标模式上，因为行政程序法的制定主要是为了维护相对人的合法权益，体现行政民主与公正，所以“公正”应该是行政程序立法首要追求的目标，在这个基础上，我们也不能忽视行政机关在为相对人提供服务等各方面所发挥的重要作用，只有提高行政效率，才能使行政机关更好的发挥这种作用。所以要注意公共利益与个人利益的和谐性，在“公正”的基础上，不能忽略“效率”的重要性。

3.行政监督机制的法律制度建设

我国对行政权的监督主要是通过相对人对具体行政行为提起行政复议和行政诉讼而完成的。不可否认，这两种监督，尤其是行政诉讼对相对人合法权益的保护、行政权的监督、维护行政法律秩序起到了十分重要的作用。对于这两种监督机制存在的不足，学界已多有论述，本文不再赘述。

除了行政复议和行政诉讼两种方式外，我国还有一种对行政机关的监督机制需要进一步完善，即社会公众的民主监督。社会公众民主监督主要涉及行政机关信息的公开问题。公众通过行政机关的信息公开制度以及舆论机构诸如报纸、杂志、电台、电视，评论或批评行政机关的活动，是一种很广泛的监督。与特定的相对人通过行政程序以程序权利制约行政权力不同，监督的监督者具有不特定性，舆论具有更广泛的监督作用。“阳光是最好的杀毒剂”。舆论对行政机关有着更全面的监督与制约。但是，目前我国行政机关的相关信息的公开化还不够，我国没有像美国的《情报自由法》、《阳光下的政府法》这样的“阳光法”。于2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》在已经实施的的时间里效果并非十分理想。因此，应进一步完善相关有关行政信息公开化的法律制度，充分发挥舆论监督的作用，使公众积极地与行政机关进行最广泛形式的沟通与交流。

总之，纵观我国法治的进程，当前我国行政法律制度建设的成就蔚然可观，而且正向着良性的方向健康发展。对于存在问题及时解决，使行政法律制度得以完善，相对人的法律地位得以逐步提高，我国的行政法治得以进一步的巩固与发展。

[责任编辑 柯 黎]