在货运改革背景下加强铁路资产开发的思考

李达高

摘 要：在货运改革背景下，加强铁路资产经营开发，在铁路大部制改革的初期阶段实现铁路运输企业效益新的增长点。通过分析目前铁路企业资产经营开发工作中存在的不足，结合4个方面的经济学理论说明铁路资产经营开发的重要性、长期性与艰巨性，提出从建立全路统一的资源组织协调机构、加强资产信息化管理、制订资产经营开发绩效评价体系、加强既有土地资源开发利用、强化资产经营开发制度化管理等5个方面加强资产开发。

关键词：货运改革；铁路资产；经营开发

中图分类号：F530.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0236-04

随着党中央、国务院对对铁路行业进行部制改革，铁路运输企业要实现政企分开、政资分开、政社会开的目标。铁路发展正处于特殊的历史时期，大规模的铁路建设项目投产带来了铁路资产的快速扩张，形成了大量的资产，包括线路资产、房屋资产、建筑物资产、土地资产、移动设备等资产。但由于各种因素的影响，铁路企业在为社会带来巨大社会效益的同时，本身的经济效益并不理想，企业总体负债率较高，每年背负沉重的还本付息压力，经营压力较重。

新组建的中国总公司领导高度重视铁路企业的经济效益问题，总公司党组在全路工作会议上就提高企业的综合效益工作进行了全面部署，强调要加大资产经营开发力度.国务院《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发[2013]33号文）为铁路行业发挥铁路行业优势和资源优势，盘活既有资源，利用新增资源，科学组织资产经营开发，提供了政策依据和理论支持。这就要求铁路行业把一切可供开发利用的、可供开发资产等各类资源资产信息收集上来，统筹研究，盘活用好，拓展增值空间，努力实现减亏目标，最大限度地实现经济效益。

一、铁路行业目前资产经营开发现状分析

1.资产管理基础薄弱，开发水平不高。突出表现在资产账物不符、账卡不符、家底不清，违规出租房产土地、擅自处置房屋资产情况依然存在。空置房屋地域性分布不合理，房产土地整体利用效率低，信息化管理手段落后，房产土地综合开发利用仍是小、散、弱的现状。

2.综合开发、经营利用意识较弱，整体管理水平不高。对房屋土地租赁和开发经营工作重视不够，大多数房屋土地租赁只是简单出租，缺乏市场意识和经营意识，未建立集体讨论决策制度并执行联签审批制度。未严格执行铁路房屋土地租赁的有关报批规定，履行审批程序，擅自对外签订租借合同，规避必要的审查把关。合同签订不规范，合同到期后，仍未及时续签新的合同；对到期不再续签的合同未组织清理。收回房屋土地，原承租方实际仍在经营使用；对合同债权清理不及时，承租方未按约定支付租金。部分出租房屋土地存在安全隐患。房屋出租后续监管不到位，环境脏乱差；有的房屋出租后承租方违约私搭乱建，存在安全隐患；有的房屋出租后铁路需要使用时却清退不了。

3.资产经营开发缺乏长远规划。现有高铁车站的商业经营开发仍是“什么挣钱卖什么”的状况，没有专门分析、调研区域经济发展现状和高铁车站开通后对地方经济发展的带动作用，进而引领地方经济发展的方向，在此基础上做出前瞻性、战略性的资产经营开发规划。随着铁路大提速和高速铁路的陆续开通，商业经营项目、经营理念发生了较大的变化.中国铁路总公司提出高速铁路商业服务“高起点、高标准、高品位、高效益”的工作要求，但目前高速铁路成网条件下的商业资源统筹规划仍然需要完善，与高速铁路的特点和优势结合存在不足，商业开发规模尚待优化，高速铁路与商业共同发展的产业链还未形成，在一定程度上制约高速铁路商业的发展，也间接影响高速铁路客运服务品质及客流量。

4.资产管理主体和使用主体脱节，制约了资产经营开发的积极性。在原铁道部管理体制下，由于铁路局是资产经营责任制的主体，资产使用主体是全路大部分基层站段，而这部分资产占全路资产总量的97%以上.由于现行的绩效评价制度过分强调对运输安全的管控，实行运输安全一票否决，对资产综合开发利用效率和效益、维护资产使用状态等指标基本未考核，大部分单位对资产经营开发只是被动应付，即使开展了也仅是停留在操作层面，未从深层次进行调查、分析、论证，进而提高资产经营开发水平。

5.投资决策不科学，时常发生损失浪费现象。一些开发项目缺乏科学论证和准确的市场调查，加之对项目实施过程管理不善，导致投资失控、效益低下甚至重复建设等。一些非运输企业、物流基地建设盲目追求新项目的快速上马，缺乏严谨、科学的论证，造成创收能力、收益水平大大低于预期。

6.合资铁路资产经营开发处于停滞不前。在现行的合资铁路委托管理模式下，铁路局作为合资铁路的投资主体对其资产经营和监管的责任没有真正落实，铁路局作为出资者代表实际只承担托付性责任。在合资铁路的经营过程中，铁路局的行为更多地表现为各个部门从各个方面对合资铁路进行行政性的“管理”，对资产运行的监管机制无法有效建立，造成合资铁路在市场竞争中的弱势地位。特别随着市场竞争日益激烈，由于合资公司自身特殊的产权结构原因，铁路局出于本位主义考虑，对合资公司的资产经营开发往往抱着“事不关己、高高挂起”的态度，导致合资铁路公司的资产经营开发停滞不前。

二、现代经济学理论对资产经营开发的要求

长期以来，铁路资产不论是价值还是数量，都是相当庞大的，对铁路经营的影响举足轻重。铁路运输企业生产导向型制约了铁路资产的经营管理，对“保安全”、“保畅通”、“公益性”等功能过度强调，忽视了铁路企业作为市场经济中的一个重要组成部分，对国有资产管理的保值增值责任。

（一）企业边界理论

在原铁道部管理体制下，企业法定边界、经营边界、契约边界相互交叉，造成铁路运输企业无法作为真正的市场主体参与市场竞争，组织成本和市场交易成本较大。大部制改革后，最重要的一点是企业边界明晰了，铁路总公司对铁路局、专业运输公司是真正的市场指导主体，行使国有资产所有者权益，包括资产受益、重大决策、选择管理者等权利，这种管理架构为做好资产经营开发工作奠定了良好的组织机构基础。

（二）企业产权理论

长期以来，铁路运输企业国有产权主体不明晰，产权制度缺乏效率，造成国有资产管理基础薄弱。因此，在改革的复杂形势下，加强铁路运输企业国有资产管理的重点就是健全有效的产权制度，明确铁路局管内的运输站段、非运输企业及合资铁路公司的实物资产、货币资产、债权等的归属，以及利用这些资产所创造收入的归属权，防止在企业组建和和产权交易过程中由于产权界限不清造成的侵吞、占有国有资产的现象。

（三）委托代理理论

委托代理理论主要研究“所有权和控制权分离”的现代公司。委托代理理论关注的问题是，在一个一体化公司内，代理人对关于他们自己分部的信息比委托人知道的要多得多，这种信息不对称会带来两个方面的问题：委托人如何从代理人那里得到关于企业生产经营更多的信息，以及委托人应当用什么样的奖惩机制来鼓励代理人尽可能有效率地进行生产活动。

（四）绩效评价理论

目前绩效评价理论必须经过修正才能适应铁路企业，原因在于铁路企业是有着特殊属性的行业部门，部门种类多，相互之间关系复杂，不同的绩效评价方法适用于不同的铁路业务，对于那些对难以定量的长期性目标不宜采用过多的财务评价指标，对于那些容易考核的短期利润目标则不宜采用过多的综合性指标。因此需要按照业务类别和不同的组织模式设计分类评价指标体系，作为考核铁路运输企业国有资产的效绩才是相对合理的。

（五）经济学理论对铁路资产经营开发的启示

从上述4个方面相关经济学理论与铁路企业国有资产管理相关性的论述可见，铁路企业资产经营开发必须满足以下4个方面要求。

1.资产配置的合理性。改变传统意义上对资产“多吃多占”，造成投入产出失衡的情形出现。

2.委托代理制度的正确应用。要加强对企业领导人（即受托代理人）的监督考核，严肃追究资产损失、浪费之责任。

3.加强绩效评价考核，发挥绩效评价对资产经营开发的考核促进作用。要成立专门的资产管理机构，明确分管领导和责任人，专职对资产开发和获利负责。

4.理清资产边界，建立清晰的收益分配机制。要对各类资产进行清产核资的基础上，重新设计、制订符合新的经营机制下的资产经营开发管理体系，理顺铁路局、站段、合资铁路公司的资产边界，以及运用这些资产产生的收益在资产占用使用者之间的分配关系。

三、在货运改革背景下加强铁路资产经营开发的有关思考

在货运改革背景下，要实现铁路资产综合开发的统筹规划和有序推进，就要对新建铁路以财务收支平衡、经营可持续发展的总体要求，按照“总体规划、分步开发、分期收益”的思路，积极争取优惠政策，同步开展综合开发规划研究工作，实现铁路建设和资源开发良性互动、健康发展；对既有铁路，就要积极结合实际情况分析研究，立足挖潜，寻找新的经济增长点和综合开发点。

（一）建立全路统一的资源组织协调机构，并引入社会专业资源，统筹规划、开发、经营、协调铁路资产经营开发

充分结合铁路资产资源特点，合理创新经营模式，实现铁路资产经营开发产业化、规模化、网络化，带动沿线周边商业的发展。要树立大局意识，资产经营和资源开发是一项系统性的长期而艰巨的工作，必须有足够的探索精神、契而不舍的毅力去深入调查研究。必须防止和克服本位主义思想，真正立足于整体效益最大化，把思想认识提高到全路的部署要求上来，对本单位、本系统的土地房产等资产资源开展深入调研，研究提出建设性的开发思路和方案，上下联动，加快构建全铁路上下分工负责、合力共为、联动顺畅的工作体系，各单位必须站在铁路进一步发展的高度，密切沟通协调，把能用于开发的资源资产清理出来，为开发经营创造条件。

（二）加强资产信息库建设，提高信息化水平

1.全面做好资产清查工作，做到“账、卡、物”一致。要做到“摸清家底”。要做到四个摸清：摸清房屋土地数量分布、资产的总情况；摸清房屋土地出租借用情况；摸清闲置可利用的房屋土地；摸清房屋土地使用现状和违规占用生产用房的情况，尤其是生产用房是否有住家户。确保“账物相符”，房屋土地的账面资产必须与实物资产一致，通过建立统一的房屋土地分类编码，用唯一编码成为联系宗地、房屋、资产的纽带，达到房屋土地的账账、账卡、账物的相符。

2.建立资产管理信息系统，形成网络化、信息化的服务网络，达成资源共享、办事高效的信息化工作平台。在全面做好普查的同时，充分利用已有的土地测绘成果和房屋技术资料，形成电子台账资料，在既有的房屋土地租赁系统的基础上，利用地图资源和测绘成果，开发房屋土地管理信息系统软件。推行土地与房建设备的统一编码，采用数字影像、统计分析等技术，建立土地房屋的电子档案。目前在全路已经推广使用的房屋租赁信息平台，取得了较好的效益，自运行以来，房屋租赁效益较以前提高10%左右。通过房屋租赁信息公开，引入市场竞争机制，房屋租赁效益还将不断提高。这些做法要研究尽快推广使用，同时完善相关流程办法，优化操作流程，做好专业培训，为全面推广奠定基础。

3.严格财务管理，逐步提高铁路整体资产经营与开发的水平。在资产清查与资产档案建设中，要加强审计检查，严禁账外设账，严格按成本规程的规定列支支出，严格控制支出。项目开发过程中要注意优化业务流程，防止因经济业务的设置不合理增加无谓税负，确保资产开发经营效益。

4.加快制订资产经营开发绩效评价体系。尽快研究制定《铁路用地综合开发利用项目管理办法》，明确项目的提出、审查、开发、营销、运作和管理等一套闭环的工作机制。要坚持和完善利益共享机制，充分调动各单位的积极性。目前，部分铁路局已经制订了利益共享机制，非运输企业占用运输业资产资源开发产生的效益通过资源占用费的形式与铁路局、站段层面实现了共享。随着开发力度的进一步加大，要进一步坚持、完善利益共享机制，充分调动各单位积极性，特别是资产占用单位。各合资公司要根据委托管理的要求，按照“委托开发、利益共享“的原则，积极配合受托铁路局相关部门做好资产开发工作。在此基础上，研究制定《铁路用地综合开发利用项目考核办法》，明确考核内容、考核标准、奖励条件等内容，以单项奖励、收益分成、挂钩考核等形式，鼓励单位上下全方位、多维度实施开发，提高工作积极性。建立风险评估和监督预防体系，加强市场调研、盈利能力分析、项目管理和铁路用地资产处置管理。

（三）加强既有土地资源开发利用

1.提前介入在建项目资产开发研究工作。实践证明，铁路资产综合开发介入越早，越会抢占先机，在组织铁路建设项目预可研的同时，同步审查综合开发机会，在可研阶段完成综合开发方案。新站新线建设中，积极争取地方政府支持，参与车站周边城镇综合体建设，争取低成本储备土地资源，纳入地方发展规划，大力推进新线、新站的整体性、综合性开发。由于高速铁路车站同时具有商业中心的属性，在车站建设之初，应按照客流及商流需求，进行站内及车站周边商业设施及商业功能布局的设计及商业业态的规划，确保车站运营后客流与商业功能匹配，满足甚至引导旅客消费，促进客流与商流的良性互动。

2.用好合资铁路土地资产。鉴于合资公司组织管理架构和主要负责资产管理特性，本身基本不具备土地资源综合开发的能力。“管好资产、算好账”。合资公司作为土地管理和保护的主体，首先要对所辖范围的的土地实施好地籍管理和土地保护，其次要对可供开发的房产、土地资源进行摸底调查，授权或委托既有铁路局组织相关非运输企业开展资产开发，合资铁路公司作为资产占有方，依法享有土地开发项目的资产收益或部分经营收益。

3.盘活既有土地资源。在开展资产清查的同时，对管内由于生产力布局调整、既有线改造和新线建设剩余用地等进行排摸梳理，分析既有房产、土地资源和市场需求情况，进行筛选、论证、评估，形成项目开发方案。待土地开发项目实施完成后，各单位按照协议对取得的收益再进行分配。要成熟一个、开发一个，分区域、分地段进行开发，对一线城市地理位置好、潜在商机价值高的存量土地进行整合改造，积极培育新的经济增长点。要综合利用城市城区及周边存量土地，在满足地方政府规划和市场需求的前提下，开发建设产业园区。结合地方政府改造和拆迁还建机会，争取在还建地块的土地属性为出让用地，并通过收购、置换、作价入股等方式集中土地资源，开展房地产及商业配套开发；因地制宜地铁路沿线土地实施保护性开发，采取建设仓库、停车场、新农经济等方式进行开发经营。

（四）强化资产经营开发制度化管理

1.严格房屋土地出租出借方案审批程序。凡需办理房屋土地出租出借的项目，须严格按规定程序办理报批手续，杜绝先租借使用后办理报批的违规行为。对违反规定的，要按照有关责任追究办法严肃追究相关责任人的责任。

2.加强对出借铁路房屋土地的定期巡查和安全检查，发现影响铁路运输安全、擅自扩大使用范围、改变用途或转租转借等不遵守协议约定的行为，应及时制止并下发书面责令整改通知书。对于拒不改正的，应终止租借协议，收回铁路房屋土地。

3.凡涉及铁路规划建设、开发利用、铁路线路安全保护区内和地方政府拟实施征收的铁路房屋土地，一律不得新签租借协议。已经签订协议的，到期后及时收回。

4.规范做好合同管理工作，加强合同履约，防范潜在的经济风险。一是及时做好合同的续签工作，原则上要在合同期满前至少1个月做好续签准备工作，确保合同的严肃性。二是及时做好合同主体变更工作。对于管理体制改革、生产力布局调整的单位，要及时理顺资产关系，完成资产交接，对承继的有效合同及时做好合同主体变更工作。三是应加强合同履约管理，及时收回应收回的合同款项，督促合同对方严格按照合同约定履行相关责任。

铁路货运体制改革将对中国铁路的运输经营机制产生革命性的变革。加强国有资产经营开发，实现在新的形势下全面发挥铁路资产效益，进而提高铁路企业经营效益，将对改革产生较好的促进作用，二者相辅相承。同时必须看到，加强铁路国有资产经营开发，还处于起步阶段，各项基础工作没有现成的经验，要在实践中不断探索，这就要求经营管理者必须勇于涉险滩、勇于攻坚克难，创新管理理念，完善各项管理制度，以期达到在改革的背景下全面提升铁路资产经营效益。

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[责任编辑 仲 琪]